[1] TRÆK AF GRØNLANDS ØKONOMI OG ERHVERVSLIV SIDEN 1950 Af fuldmægtig, cand. polit. Pie Barfod Grønlandskommissionen JNår landsrådet i 1948 så stærkt gik ind for snarlig nedsættelse af en kommision, der skulle tage samtlige grønlandske samfundsproblemer op til nærmere over- vejelse, skyldtes det uden tvivl først og fremmest ønsket om af fa gennemført en omfattende ændring i organisationen af den økonomiske virksomhed i Grønland. Den daværende organisation var - som det vil være de fleste bekendt - karak- teriseret ved, at den danske stat gennem Den kgl. grønlandske Handel havde monopol ikke blot på indførsel og forhandling af alle varer i Grønland, men også på indkøb, forarbejdning og udførsel af de grønlandske erhververes fangst- og fiskeprodukter. Både fra grønlandsk og fra dansk side havde der gennem mange år rejst sig stærke røster for en lempelse af dette monopol, der blev anset som en hæmsko for enhver teknisk og økonomisk udvikling af Grønland. Der er nu forløbet godt 8 år, siden grønlandskommisionen i februar 1950 afgav sin betænkning, og siden de første af dens forslag blev ført ud i livet. Disse forslag fik gennemgribende betydning ikke blot inden for de økonomiske og erhvervsmæssige områder, men også inden for de kulturelle, sundhedsmæssige og sociale områder. Da udviklingen inden for de økonomiske og erhvervsmæssige felter har fået en noget anden retning end tilsigtet, og der derved er opstået betydelige og endnu uløste problemer, kan det måske have interesse at vise, hvorledes denne udvikling har formet sig, og pege på en række af de spørgsmål, som for tiden bliver gjort til genstand for nærmere overvejelse, og hvis løsning trænger sig mere og mere på. Først skal kort sammenfattes de mål, som grønlandskommissionen opstillede for den økonomiske politik. Det gik som en rød tråd gennem betænkningen, at den hjælp, der skulle ydes, først og fremmest måtte betragtes som hjælp til selvhjælp. Ganske vist blev det 28l [2] understreget, at det lave tekniske og sociale stade, som Grønland befandt sig på, nødvendiggjorde støtte udefra, såfremt landet inden for en overskuelig fremtid skulle nå op på et mere forsvarligt økonomisk, socialt og kulturelt niveau. Men man håbede, at Grønlands Eskerigdomme og andre resourcer ville være tilstræk- kelige til at give grundlag for en væsentlig højere levestandard, når blot der blev foretaget rationelle investeringer og iøvrigt iværksat en række produktions- fremmende foranstaltninger, der skulle have til formål at sætte befolkningens ydeevne i vejret. Som den første betingelse herfor ansås det for nødvendigt med øjeblikkelig virkning at foretage en hævning af levestandarden, der omkring 1950 for store dele af befolkningen var så lav, at det måtte stå klart, at den umuliggjorde en tilfredsstillende arbejdsindsats. Dernæst anså man det for nødvendigt, at den fremtidige økonomiske organisation for Grønland blev tilrettelagt således, at den gav mulighed for en gradvis udvikling henimod en tilstand, hvor grønlænderne selvstændigt kunne træde i økonomisk forbindelse med omverdenen og selvstændigt oprette erhvervsforetagender, drevet enten af private eller på andelsbasis. Denne økonomiske politik måtte ligeledes gøre det muligt for privat dansk kapital og initiativ at udøve økonomisk virksom- hed i Grønland, idet man mente dette ville befordre den tekniske udvikling og støtte bestræbelserne for at øge den grønlandske befolknings aktivitet. Ligeledes anså man det for at være af den største vigtighed at indrette den fremtidige politik således, at den grønlandske befolkning fik mulighed for at vur- dere de objektive faktorer, der er afgørende for det økonomiske liv i Grønland, og indrette sig derefter. Dog ønskede man som hidtil at forhindre, at de grønlandske erhververe - fiskere, fangere og fareavlere - blev udsat for alt for store svingninger i deres indtægter som følge af prissvingninger på verdensmarkedet for de grønlandske produkter. Dette nødvendiggjorde, at der som hidtil fandt en vis konjunkturudligning sted ved fastsættelsen af de priser, der blev ydet de grønlandske producenter. Til gennemførelse af de stillede mål blev af grønlandskommisionen i betænk- ningen anført midler, som ansås for velegnede. En del af disse foranstaltninger blev straks ført ud i livet, mens andre først efterhånden har kunnet realiseres. For umiddelbart at hæve befolkningens levestandard ønskede man gennemført en øjeblikkelig forhøjelse af indtægterne, og denne fandt sted allerede i april 1950, idet lønningerne for bestillingsmændene (fastansatte funktionærer og arbejdere) blev sat op med ca. 65 % og lønningerne for de løstansatte ufaglærte arbejdere (lejede) med 100 %. Ganske vist steg samtidig priserne, gennemsnitlig med i 8 °/o, men den reelle lønstigning udgjorde dog ikke mindre end henholdsvis ca. 40 °/o og 282 [3] 70 °/o. For at give et indtryk af indtægtsniveauet, kan nævnes, at løstansatte ufag- lærte før forhøjelsen havde en timeløn på 50-75 øre, mens den gennemsnitlige timefortjeneste for en ufaglært arbejder i Danmark lå på omkring 3 kr. Nok var prisniveauet i Grønland på det tidspunkt væsentligt lavere end det danske, ligesom direkte beskatning var og endnu er ukendt i Grønland, men der var ikke desto mindre en afgørende forskel mellem realindtægten i Grønland og Danmark. De foretagne lønforhøjelser rettede nok en del på dette forhold, men endnu manglede der dog meget i, at levestandarden de to steder var den samme. De frie erhververes realindtægter blev ved denne lejlighed ikke hævet, da man var af den opfattelse, at de grønlandske lønmodtageres indtægter var sakket agterud i forhold til erhververnes. Priserne på fiske-, fangst- og fareavisprodukter blev derfor i 1950 kun sat så meget i vejret, at der blev givet dækning for de sted- fundne prisstigninger. For at skabe mulighed for en yderligere hævelse af levestandarden, blev der stillet forslag om en række produktionsfremmende foranstaltninger. Nogle af disse var direkte til gavn for produktionen, dette gjaldt f. eks. forslagene om en om- fattende teknisk udbygning af Grønland og om en række erhvervspolitiske foran- staltninger, bl. a. ydelse af lån til erhvervsvirksomhed, mens andre var af mere indirekte karakter, idet man henviste til, at forbedrede sundhedsforhold, derunder bedre boliger og en mere effektiv undervisnings- og oplysningsvirksomhed ville fremme grønlændernes produktivitet. Ligeledes blev der stillet forslag om, at det hidtidige statsmonopol i Grønland så- vel for forsyningstjenesten som for erhvervs- og eksportvirksomheden delvis skulle ophæves, således at privat dansk initiativ og kapital kunne fa indpas og give pro- duktionsvirksomheden en tiltrængt stimulans. For at undgå, at denne åbning af landet skulle medføre, at det grønlandske erhvervsliv blev for føleligt ramt af udefra kommende konjunktursvingninger, blev der endvidere stillet forslag om, at der skulle oprettes en central salgsorganisation, hvis opgaver dog indtil videre skulle varetages af Handelen, og hvorigennem al eksport fra Grønland skulle foregå. Denne salgsorganisation skulle i højkonjunkturperioder opkøbe de grønlandske produkter til priser, der lå lavere, end verdensmarkedets priser betingede. Det derved fremkomne overskud skulle samles i en konjunkturudligningsfond, hvis midler skulle anvendes til i dårlige tider at holde priserne til producenterne oppe. På grundlag af disse forslag fra kommissionen blev der af rigsdagen vedtaget en række love - alle af 27. maj 1950 - og af disse omfattede følgende økonomiske og erhvervspolitiske forhold: Ved en lov om Den kgl. grønlandske Handel blev det fastslået, at Handelen fortsat har pligt til at sikre Grønlands forsyning med forbrugsvarer og erhvervs- 283 [4] **&!J.Hgl//i: redskaber, og at den - evt. i forbindelse med private erhvervsdrivende - skal aftage, forarbejde og eksportere grønlandske produkter. Ved lov om udøvelse af erhverv i Grønland fik danske statsborgere med fast bopæl i Grønland, og under forudsætning af ministerens særlige tilladelse også andre danske statsborgere, ret til at drive erhvervsmæssig fangst, fiskeri og jagt på det grønlandske land- og søterritorium. Mod løsning af næringsbrev, der normalt kun gives personer, der i mindst 6 måneder har haft fast bopæl i Grønland, blev der endvidere givet adgang til at drive eksportvirksomhed og anden selvstændig næringsvirksomhed som industridrivende, håndværker, hand- lende el. lign. For at opmuntre private til at benytte sig af de nu fastslåede rettigheder blev vedtaget en lov om en grønlandsk erhvervslånefond, hvori der blev givet nærmere bestemmelser om ydelse af forskellige former for lån til eksportvirksomheder. End- videre blev der ved en senere bekendtgørelse givet muligheder for at yde lån til anden erhvervs- og næringsvirksomhed i Grønland. Gennem disse bestemmelser var der nu skudt en breche i Den kgl. grønlandske Handels hidtidige monopol. Der blev dog gennem oprettelsen af den foreslåede salgsorganisation indført visse begrænsninger i privates eksportvirksomhed, ikke blot for at hindre for store konjunktursvingninger i Grønland, men også for at der kunne udøves kontrol med eksportvarernes kvalitet. Samtidig blev der ved oprettelse af konjunkturudligningsfonden pålagt Handelen pligt til gennem sin prispolitik at tilstræbe en udjævning af svingende konjunkturer på de grøn- landske eksportvarer. Af en noget anden karakter er loven om de offentlige grønlandske kasser, hvor- ved der hjemles ret til at lægge afgifter på forbrugsvarer for derigennem at skaffe den grønlandske landskasse og de grønlandske kommuner midler i hænde til at overtage en række opgaver, væsentlig af social karakter. Gennem denne lov blev der givet landsrådet og kommunerne et økonomisk ansvar, idet de blev medbestemmende ved løsningen af en række vigtige opgaver. Desuden blev gennemført love, der vedrørte organisationen af sundhedsvæsen, kirke- og skolevæsen, og hvis formål det var - gennem en intensivering af syg- domsbekæmpelsen og af undervisningen - på længere sigt at søge befolkningens produktivitet øget. Disse love og bekendtgørelser er i årene efter 1950 fulgt op af øgede bevillinger ikke alene til statens løbende virksomhed, men også til anlægsvirksomheden til gavn for den tekniske udbygning af Grønland. Endvidere er der hvert år ydet betydelige bevillinger til lån og tilskud til den grønlandske befolknings bolig- byggeri og til privat erhvervsvirksomhed. 284 [5] I forbindelse med åbningen af Grønland for privat økonomisk virksomhed anså kommissionen det for nødvendigt, at den hidtidige prispolitik blev ændret. Denne havde været karakteriseret ved, at de priser, som Handelen betalte de grønlandske erhververe for deres produkter, for visse produkters vedkommende var væsentligt lavere end de opnåede eksportpriser betingede. Det herved fremkomne overskud, som iøvrigt først og fremmest stammede fra ræveskindsproduktionen, blev dels anvendt til at holde butikspriserne på de indførte varer nede, således at de kom til at ligge betydeligt lavere end nødvendigt, hvis indkøbspriser, forsendelses- og distribueringsomkostninger skulle dækkes. Dels blev overskuddet anvendt til del-" vis dækning af det offentliges udgifter til administration, sundhedsvæsen, kirke-, og skolevæsen og andre offentlige opgaver. Ønsket om, at private eller andels-' foretagender skulle have mulighed for at overtage en del af forsyningstjenesten, mente man kun kunne opfyldes, hvis varepriserne blev fastsat, så salgsomkost- ningerne blev dækket. Det blev derfor anset for nødvendigt, at Handelen ændrede sin prispolitik, så forsyningstjenesten fremover kunne klare sig uden tilskud fra den grønlandske produktionsvirksomhed eller fra statskassen. Som følge heraf blev der gennemført væsentlige prisforhøjelser, som iøvrigt var påbegyndt allerede i årene efter krigen, og der var grund til at tro, at priserne i løbet af få år kunne fastsættes så højt, at Handelens omkostninger ved varefor- syningen blev dækket. Denne ændrede prispolitik indebar, at også lønningerne og priserne til produ- centerne måtte sættes op, idet den grønlandske befolkning ellers ville blive ringere stillet end hidtil. Dette blev dog af mange grunde kun regnet for en fordel. Bl. a. blev det anset for ønskeligt, at den fremtidige lønpolitik blev tilrettelagt således, at der efterhånden blev opnået større lighed mellem lønningerne til det udsendte personale og til den grønlandske befolkning, når arbejdsydelsen kvalitativt og kvantitativt var ens, og dette mente man lettere kunne gennemføres under et højere prisniveau. Kommissionen var ganske klar over, at den foreslåede forhøjelse af det grøn- landske pris- og lønniveau kunne medføre, at produktionsvirksomheden kom til at give underskud. Det blev dog anset for mere hensigtsmæssigt, at der blev ydet tilskud til produktionsvirksomheden i stedet for over varepriserne. Dog skulle der være mulighed for at give tilskud til enkelte varer, der var af betydning enten i det daglige forbrug eller i produktionen. Endelig anså kommissionen det for nødvendigt, at der fandt en væsentlig kon- centration sted af den grønlandske befolkning, der på det tidspunkt var spredt over næsten 200 bosteder. Uden en sådan koncentration mente man ikke, det var muligt at fa gennemført alle de foreslåede foranstaltninger på en rationel og øko- 285 [6] nomisk overkommelig måde. Ikke mindst fiskeriet, som man gik ud fra fremtidig ville blive Grønlands bærende erhverv, krævede produktionsanlæg af en sådan størrelse, at det kun ville være muligt at opføre dem på steder, hvor der var fiskere i tilstrækkeligt antal til at kapaciteten kunne blive udnyttet. Disse synspunkter har man haft for øje i den senere fulgte investeringspolitik, og også ved tildeling af boligstøttelån har man taget hensyn til, hvilke steder man gerne så udbygget. Efter at kommissionens forslag gennem lovbestemmelser og på anden måde i årene efter 1950 blev ført ud i livet, var der på næsten alle områder skabt et grund- lag for, at det grønlandske samfund kunne udvikles efter de retningslinier, som var angivet i kommissionens betænkning. Når man nu vil prøve at bedømme virkningerne af de gennemførte foranstalt- ninger, må det huskes, at 8 år er et kort åremål, og det kan ikke ventes, at der i løbet af den tid skulle være nået tilfredsstillende resultater overalt. Ikke desto mindre kan det dog være af værdi at standse op et øjeblik og se på de foreløbige resultater, ikke mindst fordi udviklingen - som nævnt i indledningen - på nogen områder er gået i en anden retning end tilsigtet. Forinden der i en følgende artikel bliver redegjort for udviklingens forløb, skal her gives oplysninger om befolkningen og erhvervsstrukturen samt om den stedfundne investering, faktorer der er af grundlæggende betydning for den økonomiske udvikling. Befolkning og erhverv. . Af omstående oversigt fremgår det, at den grønlandske befolkning i løbet af 6 år er vokset med 16 % - eller næsten 3 % om året - så befolkningen nu udgør godt 26.000, hvortil kommer den danske befolkning på godt et par tusind. Sam- tidig med denne stærke vækst i befolkningen, er der i Vestgrønland sket en om- fattende flytning fra de mindre steder til de større, og dette i forbindelse med en stigning i det danske befolkningselement, der væsentlig bor i byerne, har med- ført at bybefolkningen nu udgør næsten 60% mod knap 50% i 1950. Denne flytning rinder sted år for år i omtrent samme takt, og der er grund til at tro, at den vil fortsætte også i de kommende år, således at den samling af befolk- ningen, som ansås for nødvendig for en effektiv organisation af produktionsvirk- somheden er godt på vej. Som det vil ses af det følgende, forsinkes den ønskede udvikling dog i nogen grad af manglende muligheder for at fremskaffe boliger i tiltrækkeligt omfang til tilflytterne. Afgørende for den økonomiske udvikling er ikke blot befolkningens størrelse, men også dens alders- og erhvervsfordeling. 286 [7] GRØNLANDS BEFOLKNING Nordgrønland 1950 374 1956 -457 Stigning 22.2% byer 201 =54% udst. 85 bopi 88 143 = 37% 128 186 Vestgrønland 1950 21661 1956 25795 stigning 19,1% byer 10700 -49% 15328 = 59% udst 7160 = 35% 7595 = 3tf% V/ 3 801 = 18% 2872 = 77% Hele grønlandsk Grønland befolkning 1950 23.642 22.581 1956 28.298 26.177 stign 19,?% shgn 15.9% Østgrønland 1950 1607 1956 2.046 stigning 27:3% byer 369 -23% bop/. 1238 = 77% 626 -57% 1420 '69% Hele Grønland dansk befolkning 1.061 2.121 sti g n 100% byer 11270 = -stø% 16.097 = 57% udsteder 7245 - 3O% 7723 = 2ry„ bopladser 5.127 •22% 4478 - i6% Oversigt, der viser befolkningens tilvækst og flytning. [8] Aldersfordelingen er på grund af en meget høj fødselshyppighed og en lav gennemsnitslevealder karakteriseret ved, at den relative andel af personer i den produktive alder i Grønland er langt mindre end her. De 15~64-årige udgør således i Grønland kun omkring 55 °/o af den samlede befolkning mod i Danmark ca. 65 °/o. En erhvervsfordeling er ikke helt let at foretage, da en stor del af befolkningen periodevis beskæftiger sig med fiskeri og fangst og i andre perioder har løst arbejde ved losning, lastning, vandhentning og andet. Det kan derfor blive noget tilfældigt, i hvilken gruppe en familie bliver placeret, men efter de foreliggende oplysninger kan man dog antage at omkring halvdelen af befolkningen lever som frie erhververe, idet noget under en fjerdedel fortsat væsentlig ernærer sig gennem fangsterhvervet, godt en fjerdedel ved fiskeri, mens de resterende frie erhververe - vel omkring 80 familier - hovedsagelig lever af fåreavl. Hovedparten af den anden halvdel af befolkningen er ansat under forskellige statsinstitutioner som håndværkere, ar- bejdsmænd, lærere, funktionærer m. v. Tilbage bliver et par tusind, der i det væsentlige lever af aldersrente, pension eller - som følge af sygdom eller inva- liditet - modtager understøttelse. Det danske befolkningselement er så godt som udelukkende ansat under staten, kun nogle få har nedsat sig som private hånd- værkere, handlende eller fiskere. Den tekniske udvikling og boligbyggeriet. Kort efter sidste krig blev anlægsvirksomheden, der før krigen lå på højst en halv mill. kr. årligt, væsentligt intensiveret. Efter 1950 blev der sat yderligere fart i den tekniske udbygning, og - regnet i penge - fandt der som det vil ses af omstående oversigt en fordobling sted fra 4-årsperioden 1946-49 til 1950-53. Efter den tid har bevillingerne til anlægs- virksomheden varieret stærkt fra år til år, afhængig af statens økonomiske mulig- heder. Sammenligner man 4-årsperioden 1954-57 med den foregående periode, har der - når man ser bort fra boligbyggeriet - nok været en stigning på omkring 0.0 %, men som følge af prisstigninger på byggematerialer og lønstigninger har omkostningsstigningerne været så væsentlige, at der reelt er tale om stagnation eller måske endog tilbagegang. Da Grønland teknisk set lå på et særdeles lavt stade, har det ikke været muligt at indskrænke sig til investeringer i produktionsanlæg, der har umiddelbar be- tydning for eksportproduktionen. Forinden eller sideløbende dermed har der måttet bygges veje, havne, elværker, værksteder, vandforsyningsanlæg o. s. v., og da der ligeledes har været hårdt behov for sygehuse, skoler m. m., har hidtil kun en relativ beskeden del af bevillingerne kunnet anvendes til fiskerianlæg og fabrikker. 288 [9] Statens anlægsvirksomhed 1946/47-1949/50 i95Q/5I~I953 I954-I9571 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. Administrationsbygninger .... 137 1-054 476 Sygehuse, sanatorium m. v..... x-377 8-999 19.507 Skoler, radiofoni, kirker..... 808 3-H2 12.285 Elanlæg, vandforsyningsanlæg . . 2.582 8.104 12.460 Radio-og meteorologianlæg . . . 15-963* 6.553 J-857 Butikker, pakhuse m. v...... 945 7-214 7-324 Entreprenørpladser, værksteder, skibs- og bådeværfter, brand- stationer m. v........... 385 4-398 6.357 Biler, maskiner, brandværns- materiel, lossemateriel m. v. ... 923 4-167 4-713 Havneanlæg, vejanlæg, opfyldningsarbejder....... 794 9-929 IO-II5 Skibe og fartøjer......... 12.994 3.7 n 7.806 Industri-, fiskeri- og tankanlæg, kulbrud............. 3-943 8.342 8.990 Boliger til sundhedsvæsenets personale, lærere og andre funktionærer........... 2-744 I4-3°7 8.520 Boliger til Handelens personale . 2.744 4-793 3-982 Andre anlæg........... 909 2.921 2.679 44.504* 87.604 107.071 1 Tallene for 1957 er budgettal. 2 I dette beløb indgår i modsætning til de følgende år udgifter til anlæg opført i henhold til internationale aftaler. Også for landskassen og kommunernes midler gennemføres der investeringer i bl. a. mindre vejanlæg, værksteder, kommunale boliger og alderdomshjem. lait er der, siden loven om de offentlige grønlandske kasser trådte i kraft i 1951, anvendt 3,6 mill. kr. hertil. 289 [10] Såvel af tekniske som af bevillingsmæssige grunde har boligbyggeriet for befolk- ningen, der hovedsagelig finansieres gennem lån og tilskud fra statskassen, ligesom den øvrige investeringsvirksomhed ikke haft det omfang, som det var ønskeligt ud fra et sundhedsmæssigt og socialt hensyn. Også af hensyn til befolkningskon- centrationen havde det været en fordel, om den tekniske udbygning og boligbyg- geriet havde kunnet foregå i et hastigere tempo. Særlig har det voldt vanskeligheder at fremskaffe det fornødne antal boliger til de famlier, der gerne vil flytte til steder, der er under udbygning, og dette har hæmmet den ønskede tilflytning til byerne. En boligtælling foretaget i efteråret 1955 giver et grelt billede af, hvor nød- vendigt det er at få sat fart i boligbyggeriet. Der findes i Vestgrønland knap 4.000 private boliger. Heraf er godt halvdelen huse med i værelse. I disse ca. 2.000 i-værelses lejligligheder, hvoraf kun 600 har køkkener, bor halvdelen af Vest- grønlands befolkning - omkring 10.000 mennesker. D. v. s. at der gennemsnitlig bor 5 mennesker i hver i-værelses lejlighed. Der er i årene 1953-57 anvendt gennemsnitlig 6 mill. kr. årlig til boligbyggeriet for den grønlandske befolkning, og ialt er der i disse 5 år bygget i 200 boliger, hvoraf de 1150 i Vestgrønland. Hovedparten af boligerne bygges af grønlands- ministeriets tekniske organisation, dog er i enkelte byer en del af boligbyggeriet overgået til private håndværkere - hovedsagelig danske, der har slået sig ned i Grønland. Som byggepriserne ligger i dag vil de nuværende bevillinger kun være tilstræk- kelige til ca. 200 boliger om året, hvoraf omkring halvdelen er nødvendige blot til dækning af det boligbehov, der opstår som følge af befolkningstilvæksten. Så- fremt bevillingerne ikke forhøjes, er der derfor lang vej igen, inden boligstandar- den i Grønland kan blive tilfredsstillende. Det vil forstås, at det endnu langt fra har været muligt at investere til gavn for befolkning og erhverv i det ønskede omfang. Som det vil fremgå af en følgende artikel har dette i forbindelse med en række andre udforudsete forhold skabt store vanskeligheder for gennemførelsen af den tilsigtede tekniske, sociale og økonomiske udvikling. 290 [11]