[1] Grønlandsk oliepolitik og Jameson Land Af Finn Breinholt Larsen L Fra opposition til tilslutning Ouverture i Vest 4. april 1975. Folketinget behandler en forespørgsel fra det grønlandske folke- tingsmedlem Lars Emil Johansen. Em- ne: Udstedelse af oliekoncessioner til fastlandssoklen ud for Vestgrønland. Siumutgruppen har forgæves forsøgt at samle et flertal i landsrådet mod konces- sionerne. Forespørgslen er et sidste for- søg på at stoppe koncessionsudstedel- sen. Lars Emil Johansen: »Vi føler, at det nu drejer sig om sekunder, før vor skæbne som nationalt mindretal bliver lagt i hænderne på en række multinatio- nale selskaber . . . Den igangværende diskussion om koncessioner eller ikke koncessioner, vil jeg betegne som den hidtil vanskeligste styrkeprøve for det dansk-grønlandske samarbejde . . . Det må nu blive den grønlandske befolk- ning, som absolut spiller hovedrollen i dette spil, som må tage stilling til, på hvilken måde vi sikrer den samfunds- mæssige styring af hele ressourcepolitik- ken«.1 Lars Emil Johansens forslag om, at udskyde afgørelsen om koncessionerne, til spørgsmålet om ejendomsretten til undergrunden er afklaret i forbindelse med indførelse af hjemmestyre, forkastes med 121 stemmer mod 21. Et forslag fra Fremskridtspartiet om at afvente det nært forestående landsrådsvalg for i det mindste at give det nyvalgte landsråd lejlighed til at diskutere koncessionstek- sten forkastes ligeledes. Det siddende landsråd er blevet orienteret om sagen, og forretningsudvalget har med to stem- mers overvægt tilsluttet sig koncessions- udkastet. Set fra regeringens side er alle formaliteter i orden. Fire dage senere udsteder grønlandsminister Jørgen Pe- der Hansen 13 oliekoncessioner. Olie- selskaberne kan tage fat... Dette kunne være blevet skridtet ind i de olieproducerende landes rækker for det grønlandske samfund. Men det blev det ikke. Efter en sæson med seismiske undersøgelser og to boresæsoner, hvor der i alt blev boret 5 »tørre« huller, op- siger samtlige selskaber deres koncessio- ner med virkning fra udgangen af 1978. Det umiddelbare resultat for Grønland: En engageret, til tider ophidset debat (bl. a. i forbindelse med unge grønlæn- deres »besættelse« af grønlandsministe- 231 [2] riet) om undergrundsrettigheder og mil- jørisici ved offshore-virksomhed samt en erstatning på 72 mill. kr. fra selska- berne, fordi de ikke udførte alle de bo- ringer, de kontraktligt havde forpligtet sig til. Pengene overføres til en særlig erhvervsudviklingsfond under hjemme- styret. Nugælder detjameson Land 28. juni 1984. Pressemøde i landstings- salen i Nuuk. Emnet er igen olieefter- forskning. Denne gang ikke i Vestgrøn- land, men i Jameson Land på østkysten. Til stede er formanden for det dansk- grønlandske fællesråd vedrørende mine- ralske råstoffer, landsstyreformand Jo- nathan Motzfeldt, en vicedirektør fra Atlantic Richfield Company (ARCO), Robert Lord, direktøren for Nordisk Mineselskab, Roberto Kayser, samt le- deren af råstofforvaltningen, forvalt- ningschef Gert Vigh. Anledningen til pressemødet er det netop overståede møde med landstingets medlemmer, hvor Robert Lord har præsenteret ARCO's planer i Østgrønland. Robert Lord fortæller, at hans selskab satser på at påbegynde olieefterforskning i Jame- son Land i august 1985. Den første sommer skal bruges til at anlægge en forsyningsbase med tilhørende landings- bane ved Constable Point i Hurry Fjord. Herefter vil der blive foretaget en række seismiske målinger, et arbejde der vil komme til at strække sig over to vinter- sæsoner og den mellemliggende som- mersæson. Næste fase bliver borefasen, der er planlagt til at vare 2^/2 år. Der vil i første omgang blive boret to huller, hvorefter selskabet vil vurdere, om der er grundlag for at fortsætte efterforsk- ningen og eventuelt starte kommerciel udvinding. Vi vil da være fremme ved 1989. Forudsætningen for, at denne tidsplan holder, er at der bliver under- tegnet en koncession i efteråret 1984. Fællesrådets formand er optimistisk m. h. t. at nå at færdiggøre koncession til denne tid. Der er endnu enkelte uoverensstemmelser mellem parterne, men de væsentligste dele af koncessions- teksten er færdigforhandlet. Endvidere er råstofforvaltningen langt fremme med forberedelserne til oprettelse af et dansk-grønlandsk offentligt selskab, der skal indtræde som koncessionshaver sammen med ARCO og Nordisk Mine- selskab. Der forhandles også om en serviceaftale med DONG's datterselskab DOP AS, der skal bistå ved driften af det fælles dansk-grønlandske selskab. På et spørgsmål om, hvor hurtigt koncessio- nen vil kunne underskrives, svarer Jonathan Motzfeldt: »Jeg hører til de mennesker, der mener, at vi ikke skal blive ved med at snakke hinanden ihjel. Hvis der er nogen mening med tingene, skal vi begynde at handle snart. Verden lever jo ikke af at snakke. . .« Andet kapitel i det, der kan blive et grønlandsk olieeventyr, men som indtil videre blot har været en — god eller ond — drøm, er begyndt. Dette er vort land... Det kan virke paradoksalt, at ledende Siumutpolitikere, der i 70'erne var de skarpeste kritikere af olieaktiviteterne, i dag er lige så varme tilhængere af, at olieefterforskningen genoptages, mens kritikerne af den forestående oliejagt i 232 [3] Daværende grønlandsminister Jergen Peder Hansen orienterer pressen om den forestående olieefterforskning udfor Grønlands vestkyst umiddelbar} efter underskrivelsen af de 13 oliekoncessioner i 1975. Ministeren er flankere t af sin departementschef Erik Hesselbjerg (til venstre) og sekretæren for koncessionsudvalget, fuldmægtig Gert Vigb (til hyre), der i dag er leder af råstofforvaltningen. Foto: Torben Lodberg. Østgrønland skal findes længere til ven- stre i det grønlandske partispektrum. Meget har imidlertid forandret sig siden indgåelsen af vestkystkoncessionerne. Ikke mindst de politiske spilleregler og den politiske situation i Grønland. I 1975 var Jonathan Motzfeldt og Lars Emil Johansen endnu nybagte opposi- tionspolitikere. I dag sidder de som hhv. formand og ansvarlig for fiskeri og industri i det grønlandske landsstyre. Mellem den gang og nu ligger en hjem- mestyreordning, en råstofordning og et politisk generationsskifte. Konflikten om vestkystkoncessioner- ne var en fordelingskonflikt, en konflikt om fordeling af magt og indflydelse over den grønlandske undergrund og om fordeling af fremtidige råstofindtægter. Og det var en værdikonflikt: Hvor langt skulle man gå for at få fat i den for industrisamfundet eftertragtede olie på bekostning af fiskeri og miljø? Sammen- fattet i kravet om ejendomsretten til undergrunden blev råstofspørgsmålet til en mærkesag og et symbol for den poli- tiske vækkelse, der gik gennem det grøn- landske samfund i 70'erne. Som Moses Olsen formulerede det i en artikel i bladet Sujumut: »Vi vågner op og for- mulerer den ganske enkle og såre ind- lysende kendsgerning: Dette er vort land. Derfor må mineloven ændres i overensstemmelse med denne kendsger- ning. Og det må ske snarest muligt. § l må formuleres således: »Alle mineralske råstoffer i Grønland tilhører den fast- boende befolkning.««2 Mest betød spørgsmålet om dispositionsretten til jorden. Lars Emil Johansen understre- gede ved folketingest åbningsdebat i efteråret 1976, at det grønlandske folks krav om ejendomsretten til dets eget land ikke primært havde med penge og 233 [4] guldgraverdrømme at gøre, men med noget langt mere værdifuldt, ja noget fundamentalt nødvendigt for et folks eksistens, nemlig retten til at være herre i eget hus.3 Det bør tilføjes, at Siumutfolkene ikke stod alene med ejendomsretskravet. I efteråret 1975 vedtager landsrådet på initiativ af Odaq Olsen enstemmigt en udtalelse om, at den grønlandske under- grund og dens rigdomme tilhører den fastboende befolkning, og at dette bør fremføres i hjemmestyrekommissionen.4 Bag denne tilsyneladende enighed skju- ler der sig imidlertid betydelige nuance- forskelle m. h. t. hvilken vægt, kravet bør tillægges i de forestående hjemme- styreforhandlinger, og hvor langt man bør strække sig for at imødekomme modpartens synspunkter. For Siumut er kravet i første omgang ultimativt: Uden ejendomsret kan man hverken gå med til en hjemmestyreordning eller til udste- delse af nye oliekoncessioner. For kred- sen omkring landsrådsformand Lars Chemnitz er der tale om et forhandlings- udspil, der kan fires på. Og firet blev der. Da man i 1977 var nået til det punkt, hvor der ifølge stats- minister Anker Jørgensen ikke var mere at rafle om, stod de grønlandske politi- kere overfor valget mellem at sige ja til en hjemmestyreordning, der ikke gav dem den fulde råderet over undergrun- den, eller at udskyde indførelsen af hjemmestyre på ubestemt tid. Forhand- lingsmulighederne var udtømte. Den danske regering havde strakt sig så langt, man ville. Det blev et enstem- migt, men ikke lige frem jublende ja fra landsrådet. Man valgte det sikre frem for det usikre. Et sidste forsøg på at få placeret administrationen af råstofområ- det under hjemmestyret blev afvist af formanden for hjemmestyrekommissio- nen, Isi Foighel, hvilket fik den davæ- rende næstformand i rådet, Jonathan Motzfeldt, til at udtale, at han følte at landsrådet fik sat kniven på struben.5 Raste/ordningen Hvad man opnåede fra grønlandsk side med den ny råstofordning var følgende: a. Man opnåede en moralsk anerken- delse af retten til undergrunden. Den fastboende befolkning i Grønland har grundlæggende rettigheder til Grøn- lands naturgivne ressourcer, hedder det i hjemmestyrelovens § 8. Begrebet »grund- læggende rettigheder« har dog næppe nogen juridisk status, som påpeget af hjemmestyrekommissionens formand. b. Man fik andel i den politiske beslut- ningskompetence på råstofområdet. Re- geringen og landsstyret/landstinget træffer i fællesskab beslutninger om for- undersøgelse, efterforskning og udvin- ding af mineralske råstoffer. Dette giver hjemmestyret — og regeringen — vetoret i råstofsager. c. Man fik løfte om andel i evt. offentlige indtægter fra råstofproduktion. Råstof- indtægterne skal i første omgang bruges til at erstatte de økonomiske tilskud fra Danmark og Grønland. Hvad der kom- mer ind her ud over, skal deles mellem stat og hjemmestyre i et endnu ikke fast- lagt forhold. Centralt i den ny råstofordning var oprettelsen af fællesrådet for mineralske råstoffer. Fællesrådet er et politiker- forum bestående af 5 repræsentanter 234 [5] Den 19. marts 1975 »besatte« en gruppe unge grønlændere grønlandsministeriet i protest mod de planlagte olieboringer. Departementschef Erik Hesselbjerg ses her klemt inde mellem deltagerne i protestaktionen. Man venter på, at grenlandsministeren ankommer. Ministeren blev hentet udfra et regeringstnøde. Foto: Torben Lodberg. for regeringen og 5 repræsentanter fra hjemmestyret samt en formand udpeget af dronningen efter fælles indstilling. Fællesrådet holdes løbende orienteret om de væsentligste råstofsager og kom- mer med indstillinger til de besluttende myndigheder. Det administrative »bag- land« for fællesrådet, og der hvor den egentlige sagsbehandling foregår, er råstofforvaltningen — en forvaltningsen- hed underlagt: ministeren for Grønland. Konflikten om ejendomsretten til un- dergrunden havde reelt blokeret for ud- stedelse af nye oliekoncessioner efter den 1. koncessionsrunde. Med det »hi- storiske kompromis« om råstofordnin- gen, var der imidlertid fundet en formel, der — selv om den ikke ophævede de grundlæggende modsætninger - igen kunne få tingene til at bevæge sig. Ejen- domsretskravet var ikke opgivet fra Siumuts side, men man gjorde ikke læn- gere dets indfrielse til en betingelse for nye koncessionsudstedelser. Kravet om retten til undergrunden er blevet forvist fra handlingsprogrammet til princippro- grammet. Så sent som en måned før hjemmestyreordningen trådte i kraft, ud- talte Lars Emil Johansen, at Siumut ikke ville acceptere nye koncessioner i Grøn- land, før ejendomsproblemet var løst.6 Udtalelsen synes imidlertid at være en »efterklang« fra partiets tidligere hold- ning til spørgsmålet. Et ja til råstoford- ningen synes kun at give mening, hvis det samtidig betød et ja til at forhandle 235 [6] koncessioner inden for ordningens ram- mer. Olieefterforskning atter på dagsorden Det blev da også den praktiske konsek- vens af kompromisset. I august 1980 indstillede et enigt fællesråd til hjemme- styret og den danske regering, at der skulle indledes forhandlinger med Nor- disk Mineselskab og Arco om en oliekon- cessron for Jameson Land.7 Man vedtog også, at råstofforvaltningen skulle sørge for, at der blev igangsat tekniske og mil- jømæssige undersøgelser i området for at klarlægge følgevirkningerne at et olie- projekt. Endvidere indstillede fælles- rådet, at der blev udarbejdet en koordi- neret politik for olie/gasområdet i Grønland, at man overvejede at iværk- sætte konkrete olieaktiviteter i Nordgrøn- land, i første omgang i Peary Land, og at man skulle foretage generelle overvejel- ser m. h. t. eventuelle olieaktiviteter på sokkelområderne, men at mere konkrete aktiviteter skulle afvente resultaterne af Østmar- og NAD-projekterne (aeromag- netiske og seimiske undersøgelser på sokkelområdet i Østgrønland). I kølvandet på denne indstilling fulgte en vedtagelse på Siumuts landsmøde i efteråret 1980 der siger, at partiet går ind for olieboringer på land på betin- gelse af, at boringer ikke vil medføre uønskede virkninger kulturelt, erhvervs- mæssigt og miljømæssigt, samt at de ikke placerer Grønland i en uønsket sikker- hedspolitisk situation. Derimod går par- tiet kategorisk imod boringer til havs.8 Olieefterforskning er blevet en højt prio- riteret del af Siumuts råstofpolitik. Jo- nathan Motzfeldt sammenfattede Siu- muts holdning til mineralefterforskning således ved et foredrag i Det grønland- ske Selskab i januar 1984: ». . . lad mig sige, at Siumut generelt er interesseret i geologisk kortlægning af Grønland for at få viden om, hvilke råstoffer, der fin- des, og i hvor store mængder og kvalite- ter. Men vi prioriterer udvinding af andre mineraler højere end uran, og olie står øverst på vor ønskeseddel.«9. II. Betingelserne for olieudvinding i Grønland Ur Jameson Land kun begyndelsen? Fællesrådsindstillingen fra 1980 var startskuddet til de koncessionsforhand- linger, der i skrivende stund er ved at nærme sig sin afslutning. Men fælles- rådets indstilling opstiller samtidig nogle mere langsigtede mål for olieaktiviteter i Grønland. Er Jameson Land kun en begyndelse på den genoptagne oliejagt i Grønland? Og hvorfor er Jameson Land valgt som det område, man først ønsker udforsket ? Groft sagt skal der være følgende betingelser til stede, for at en oliepro- duktion kan sættes igang: 1. Der skal være olieforekomster i undergrunden. 2. Olien skal findes i mængder og på steder, der gør den økonomisk renta- bel at udvinde. 3. Olien skal teknologisk set være til- gængelig. 4. Der skal være politisk vilje til at starte udvinding. 236 [7] Fra pressemødet om Jameson Land den 28. juni 1984 i landstingssalen i Nuuk. Fra venstre landsstyreformand Jonathan Motyfeldt, formand for Fællesrådet vedrerende mineralf ke råstoffer i Grønland, vicedirektør Robert L,ord, ARCO, forvaltnings- chef"Gert Vigh, råstofforvaltningen, og direktør Roberta Kajser, Nordisk Mineselskab. Foto: 'Louise-lnger Lyberth A/S. Hvorvidt der vindes olie, og hvor store mængder, den findes i, ved man først, når der har været foretaget boringer. Indtil da kan man kun sige, hvor der er sandsynlighed for at finde olie. Ud fra det geologiske kendskab, man har til den grønlandske undergrund i dag, er følgende områder potentielle olieområ- der: 1. Sokkelområdet ud for Sydvest- grønland. 2. Sokkelområdet i Melville- bugten. 3. Nordgrønland. 4. Lincoln- havet. 5. Wandelhavet. 6. Det østgrøn- landske sokkelområde nord for Jameson Land. 7. Jameson Land og de om- givende fjordområder. I alle disse områder findes der sedi- mentbassiner, der kan rumme oliefore- komster. De fejlslagne boringer ud for vestkysten er ikke tilstrækkelige til, at man definitivt kan sige, at der ikke fin- des olie i dette område. Grønlands Geo- logiske Undersøgelse har planer om at foretage en revurdering af det seimiske materiale, der blev indsamlet i området i 70'erne, idet databehandlingsmetoderne er væsentligt forbedret siden dengang. Det vil sammen med de borehulsgeolo- giske undersøgelser kunne give et bety- deligt mere præcist billede af mulig- hederne på den vestgrønlandske sokkel. For nogle af de øvrige områders ved- kommende gælder det, at det geologiske kendskab til dem er temmelig ringe. Det gælder f. eks. Nordgrønland, hvor GGU i disse år foretager geologiske under- søgelser. Hvor vidt et område teknisk set er til- gængeligt for olieudvinding er til dels et spørgsmål om økonomi og om, hvilken risiko man vil løbe m. h. t. skader på miljøet. Sokkelområderne ud for Syd- vestgrønland er umiddelbart de lettest tilgængelige, idet isproblemerne her er mindre end på de øvrige sokkelområder. Sokkelområdet i Melvillebugten byder på svære isproblemer især p. g. a. fast havis i vinterperioden. En mulighed kunne her være at foretage efterforsk- ningsboringer fra installationer anbragt på, eller indefrosset i isen, en teknik man har anvendt i andre arktiske områ- der, men indtil videre kun på betydeligt mindre vanddybder. Der vil ligeledes 237 [8] være store vanskeligheder med transport af olie fra området, idet den en stor del af året må foregå med isbrydende super- tankere eller ubådstankere. I landom- råderne i Nordgrønland og Jameson Land kan der bruges konventionelt efterforsknings- og produktionsudstyr tilpasset arktiske forhold, men også her vil transportproblemerne i udvindings- fasen være store. Ud for Jameson Land skal man næsten hele året forcere et flere hundrede kilometer bredt drivisbælte, før man kommer ud i isfrit farvand. Sokkelområderne i Lincolnhavet, Wan- delhavet og ud for østkysten nord for Jameson Land, må p. g. a. de enorme mængder drivende pakis i mange år frem betragtes som teknologisk set util- gængelige. Ingen af de i dag kendte tek- nologier til olieefterforskning vil kunne modstå de mekaniske påvirkninger, der opstår i denne malstrøm af is. Politiske grænser for olieefterforskning Miljøproblematikken er og bliver central i forbindelse med olieaktiviteter i Grøn- land. Rygterne om forestående oliebo- ringer skabte i begyndelsen af 70'erne røre blandt fangere og fiskere, der fryg- tede for konsekvenserne for fisk og hav- pattedyr. Så tidligt som i 1971 vedtog landsrådet på initiativ af den daværende formand for fisker- og fangerorganisa- tionen KNAPP, Niels Carlo Heilmann, en udtalelse om, at boretilladelser i hav- områder kun burde gives, når der var ta- get de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af havmiljøet.10 Debatten i og uden for landsrådet fortsatte i de kom- mende år, og nåede et dramatisk højde- punkt i forbindelse med det store olieudslip på produktionsplatformen Bravo i det norske Ekofiskfelt i foråret 1977. En henvendelse til den danske regering fra 11 af landsrådets 16 med- lemmer om at få boringerne i de grøn- landske farvande udsat til næste år, mens man foretog en grundig under- søgelse af sikkerheden, blev afvist. Den 6. august samme år sprang det amerikanske tankskip Potomac læk i Mellevillebugten 75 km fra land, og 350 tons olie flød ud i havet. De amerikan- ske myndigheder forsøgte at samle olie op, men måtte opgive p. g. a. generende is i farvandet. Fangerne i Upernavik- områder oplevede i den følgende tid en nedgang i fangsten af sæler, og der blev nedlagt dyr, der havde fået pelsen til- sølet af olie. De to begivenheder forøgede mod- standen i det grønlandske samfund mod offshoreboringer - bl. a. vendte KNAPP sig samme år på sin kongres mod boringer til havs — men samtidig var sagen blevet en brik i det politiske spil i et mere og mere polariseret lands- råd. Et forslag fra Odaq Olsen, Siumut, om at olieboringerne på vestkystsoklen skulle udsættes på ubestemt tid p. g. a. Bravoulykken, blev nedstemt med 8 stemmer mod 7 stemmer.11 Siumuts holdning til offshoreboringer har imid- lertid ikke ændret sig siden da, og med den nuværende politiske konstellation i det grønlandske landsting, må det fore- løbigt betragtes som udelukket, at der udstedes nye koncessioner til sokkel- områderne. Tilbage er der da kun to områder, hvor det politisk set er accep- tabelt at starte olieefterforskning. Jame- son Land og Nordgrønland. Olieefter- 238 [9] forskning i Nordgrønland vil imidlertid uvægerligt komme i konflikt med hjem- mestyrets modstand mod det canadiske Arctic Pilot Project (APP), og de 8 potientielle olieefterfbrskningsområder er herefter reduceret til et: Jameson Land. Ikke noget slaraffenland Hvad der ved et hurtigt blik på kortet kunne ligne et fremtidigt slaraffenland for olieselskaber, viser sig ved nærmere eftersyn at være betydeligt mere utilnær- meligt og tilknappet. En række af de nævnte forhold kan naturligvis ændre sig, og en del af dem vil givetvis: olie- teknologien bliver til stadighed udviklet, politiske holdninger og flertal kan skifte, ny geologisk viden vil komme for da- gen. Men sandsynligheden taler alligevel for, at grønlandsk oliepolitik i år frem over vil koncentrere sig om Jameson Land. Men også her bør forventnin- gerne holdes på et realistisk niveau. Jameson Land tilhører ganske vist den samme oliegeologiske provins som den norske fastlandssokkel, som Grønland i en tidligere geologisk periode har været tæt forbundet med, men produktions— og herunder navnlig tansportomkost- ningerne i området vil være betydeligt højere end i Nordsøen. Det er med andre ord langt fra nok at finde olie- felter af samme størrelsesorden, som dem der er sat i produktion i den danske del af Nordsøen. Der er brug for felter i gigantklassen, for at en produktion kan gøres rentabel. Særlige problemer vil det give, hvis der overvejende findes gas, fordi gas er en svær håndterlig energi- kilde, når den ikke kan sendes direkte ind i et naturgasnet, men først skal kon- denseres og transporteres over store af- stande i flydende form. Landstinget har på flere af sine sam- linger drøftet planerne om olieaktivite- ter i Jameson Land. I 1980 gav landstin- get sin pricipielle tilslutning til, at der indledes olieefterforskning på land, en beslutning der af landsstyreformand Jonathan Motzfeldt blev betegnet som en skelsættende og historisk begiven- hed.12 Både Atassut og Siumut lagde vægt på, at der blev taget vidtgående hensyn til miljø og lokalbefolkning. Det mest debatterede spørgsmål i forbin- delse med Jameson Land-koncessionen har været transportspørgsmålet. Hvor- dan skal evt. olie transporteres væk fra området? Hvis det skal foregå i isbry- dende tankskibe — hvad der er mest sandsynligt — skal udskibningen da foregå fra Hurry Fjord, hvilket inde- bærer sejlads igennem Scoresbysundbe- boernes fangstområder, eller er det mu- ligt at anlægge en udskibningshavn øst for Jameson Land, ved Liverpool Land, subsidiært i de nordlige, ubeboede fjorde (Fleming Fjord, Nathorst Fjord, Carls- berg Fjord)? Og hvilke sikkerhedsmæs- sige problemer vil der være forbundet med at sejle igennem drivisbæltet? En ny indtægtskilde Lige som ved vestkystkoncessionerne har de aktuelle planer om olieefterforsk- ning givet anledning til protester fra den lokale fangerbefolkning, der ser sit eksi- stensgrundlag truet. Ved landstingets samling i efteråret 1982 henstillede Siumuts ordfører, Åge Hammeken, 239 [10] (valgt i Scoresbysundkredsen), på det kraftigste, at der ikke blev etableret en udskibningshavn i Hurry Fjord, men at man i stedet undersøgte alternative pla- ceringsmuligheder i de nordlige fjord- komplekser.13 Han lagde vægt på, at samtalerne med kommunalbestyrelsen og lokalbefolkningen i Scoresbysund fortsatte »for at undgå misforståelser og uro«. Atassuts ordfører, Peter Oster- mann, sammenlignede aktiviteterne i Jameson Land med det canadiske APP-projekt, og han mente, at gennem- førelse af planerne om olieaktiviteter i Østgrønland kunne få alvorlige konsek- venser for hjemmestyrets modstand mod APP. På trods af denne skarpe kri- tik støttede Atassut, at der blev iværksat efterforskning ud fra »en erkendelse af de faktiske økonomiske forhold som vi i dag lever under«. Fra landsstyrets side afviste man sammenligningen med APP-projektet, idet der ikke i fællesrådet var taget stilling til placering af udskib- ningshavn eller sejlruter. Noget sådant måtte vente til eventuelle fund var gjort. APP var et projekt, der kunne realiseres nu, mens transport af olie fra Østgrøn- land tidligst kunne blive aktuelt i 1995 eller derefter, og på det tidspunkt kunne der være udviklet nye transporttekno- logier. Gennemgående for de to partiers til- slutning til efterforskningsplanerne i Østgrønland har været håbet om en ny indtægtskilde for det grønlandske sam- fund. »I et land, der har fået hjemme- styre er det overordentligt vigtigt, at vi selv skaber det økonomiske grundlag for en voksende selvbestemmelse,« sagde Åge Hammeken under landstingets debat om koncessionsforhandlingerne i efteråret 1983.14 I dag hviler den grøn- landske økonomi på to grundpiller: fiskeri og tilskud. Den forgyldte navle- streng til den danske statskasse, hvor igennem der årligt flyder et tilskud på ca. 40.000 kr. pr. indbygger, indsnævrer det politiske råderum for det grønland- ske landsstyre. Olieindtægter vil kunne ændre på denne situation. I 1983 blev venstrefløjspartiet Inuit Ataqatigiit repræsenteret i landstinget, og samtidig fik det en repræsentant i fæl- lesrådet vedrørende mineralske råstof- fer. I modsætning til Siumut og Atassut er partiet modstander af planerne om olieefterforskning i Jameson Land. IA fastholder det, der oprindeligt var Siumuts krav, nemlig at ejendomsretten til undergrunden skal overdrages til hjemmestyret, før der kan indgås nye oliekoncessioner. Ydermere kræver man, at besejlingsspørgsmålet bliver afklaret, inden en eventuel koncessions- indgåelse.15 Dannelsen af et koalitions- landsstyre efter landstingsvalget den 6. juni 1984 mellem IA og Siumut har bragt partiet tættere på magtens cen- trum i grønlandsk politik. Det umiddel- bare resultat af koalitionen har været nedsættelse af et udvalg mellem de to landsstyrepartier, der inden for en ikke nærmere defineret tidsramme skal un- dersøge ejendomsretproblematikken. Derimod har det krav, der før valget blev fremført af partiets leder, Arqaluk Lynge, om en femårs udsættelse af olieefterforskningen, tilsyneladende ikke ændret Siumuts holdning om, at de mange års koncessionsforhandlinger snarest må resultere i handling. 240 [11] III. Hvem styrer udviklingen? Spilleregler for indflydelse Retten til at være herre i eget hus. Det var det konflikten om ejendomsretten til Grønlands undergrund drejede sig om. Denne ret blev ikke fuldt ud anerkendt, men de grønlandske politikere fik lov at sidde med til bords som ligeberettigede deltagere, når beslutningerne skal træf- fes. I hvilken grad giver råstofordningen de grønlandske myndigheder mulighed for at styre et olieprojekt i Jameson Land? Vil man kunne bevare et fast greb om udviklingen, eller vil man blive løbet over ende af begivenhederne, udle- veret på nåde og unåde til multinatio- nale selskaber og danske regeringseks- perter? Spørgsmålene lader sig næppe besvare udtømmende i dag. Ser vi på den for- melle side af sagen, er styringsmulig- hederne ganske gode. Råstofordningens ligestillingsprincip indebærer, at regerin- gen og det grønlandske landsstyre udgør to suveræne forhandlingsparter, der i fælleskab - og kun i fælleskab - er i stand til at træffe bindende afgørelser om Grønlands ikke-levende ressourcer. Det er vigtigt at understrege, at ligestil- lingsprincippet ikke blot gælder i selve beslutningsfasen, men at der ligger en klar intention bag råstofordningen om, at parterne skal være ligestillede i hele beslutnings^>;w&r.!rø. Ud over at være med til at træffe beslutninger har begge parter ret til at tage nye sager op til drøf- telse; til at benytte den administrative sagkundskab på området; til at få ind- formationer om sager under forbere- delse samt til at få indsigt i, hvordan beslutningerne føres ud i livet og i, hvordan myndighedernes kontrol med koncessionshavere udøves.16 Omfattet af den fælles beslutnings- kompetence er, hvad der betegnes som »overordnede beslutninger«. Det kan f. eks. dreje sig om fastlæggelse af gene- relle retningslinjer for råstofpolitikken, udformning af koncessioner eller stil- lingtagen til konkrete udvindingspro- jekter. Beslutninger, der må betragtes som konsekvensbeslutninger af disse fællesbeslutninger, er derimod overladt til grønlandsministeren (udformning af detailforeskrifter for råstofaktiviteter, udøvelse af godkendelsesfunktioner, til- syn og kontrol af teknisk, geologisk, bio- logisk og regnskabsmæssig art m. v.). I hjemmestyrekommissionens betænkning lægges der endvidere en tidsbegræns- ning ind i udøvelsen af den fælles beslut- ningskompetence, idet det understreges, at denne bør anvendes i de indledende faser af et projekt. Formålet med denne begrænsning er at undgå at påføre pri- vate selskaber økonomiske tab af større omfang. Såvel tidsgrænser som grænsen mellem overordnede beslutninger og konsekvensbeslutninger kan vanskeligt defineres generelt, og i praksis må græn- sen derfor drages fra sag til sag. Den grønlandske planlovgivning gi- ver de grønlandske politikere en ekstra styringsmulighed, idet de kommunale myndigheder eller hjemmestyrets landsplanudvalg skal give tilladelse til anvendelse af arealer uden for de kon- cessionerede områder. Landsplansudval- get skal endvidere udforme en sammen- fattende fysisk planlægning, der bl. a. angiver hovedretningslinjerne for om- 241 [12] fanget og beliggenheden af større erhvervsvirksomheder til råstofudnyt- telse og anlæg m. m.17. Formel vs. reel indflydelse Sådan ser spillereglerne ud. Råstoford- ningen giver de grønlandske politikere mulighed for at deltage i beslutningerne på råstofområdet på lige fod med deres danske kollegaer. Deltagelse er imidler- tid ikke ensbetydende med indflydelse. Den, der har den formelle kompetence til at træffe en beslutning, behøver ikke at have nogen særlig indflydelse på beslutningens indhold. Omvendt kan aktører, der ikke besidder nogen formel beslutningskompetence godt øve stor indflydelse på indholdet i en beslutning. Med andre ord, beslutningskompetence og indflydelse følges ikke nødvendigvis ad. Indflydelse har den, der er i stand til at forme en beslutning igennem beslut- ningeprocessens faser, d. v. s. fra en sag rejses til der træffes bindende beslutnin- ger og disse føres ud i livet. Det er altså ikke nok at se på, hvem der i selve beslutningsøjeblikket træffer afgørelsen. En beslutningssituation er et stykke socialt konstrueret virkelighed. De, der definerer situationen, er i høj grad med til at afgrænse udfaldsmulig- hederne. Beslutningssituationen kan sammenlignes med den situation, en gæst befinder sig i på en restaurant: gæsten kan vælge mellem forskellige ret- ter på spisekortet, men spisekortet er udformet på forhånd og afstikker snævre rammer for valget. En olieprojekt vil fra udformning af koncessionsbetingelserne over efter- forskning, feltopbygning, produktion til afvikling omfatte tusindvis af store og små beslutninger. Kun en brøkdel af disse beslutninger vil blive truffet af de ansvarlige politikere, men mange af dem vil komme til at indgå i udformningen af det »spisekort«, som politikerne vil blive præsenteret for, når de politiske nøgle- beslutninger skal træffes. En gruppe, der meget direkte er med til at forme beslut- ningsomgivelserne omkring de grøn- landske såvel som de danske politikere, er embedsmændene. Konkret er det rå- stofforvaltningens embedsmænd, der forhandler med selskaberne, skriver op- læg til fællesrådets indstillinger m. v. Det er også dem, der fortolker trufne beslutninger, fører dem ud i livet og fører kontrol med koncessionshaverne. Ekspertpolitik ogjjernstyring Det adskiller sig ikke fra situationen på mange andre områder. Det, der gør olie- politik til noget specielt, er imidlertid, at det er et meget teknisk betonet sags- område. Der kræves stor ekspertise for at sætte sig ind i de enkelte delområder. Faktisk må råstofforvaltningens embeds- mænd selv trække på ekspertise fra Ministeriets for Grønlands styrelser, (Grønlands Geologiske Undersøgelser, Grønlands Tekniske Organisation, Grønlands Fiskeri- og Miljøundersø- gelse), private konsulentfirmaer, energi- ministeriet etc. Politikernes viden om olietekniske og -økonomiske forhold må nødvendigvis være betydeligt mere be- grænsede end den, der kan mønstres af centraladministrationen, alene af den grund, at de skal dække mange sagsom- råder, og at de kun har begrænset tid til hvert område. 242 [13] I sommeren 1982foretoggrønlandsminister Tove Lindbo Larsen og Fællesrådet vedrerende mineralske råstoffer i Grønland en orienteringsrejse til Østgrønland. »Selskabet« er her fotograferet foran dr. Lauge Kochs overvintringshusfra 1931 på Ella Ø sammen med sladepatruljen Sirius. Foto: Erik Staffeldt. Dette er ikke ensbetydende med, at embedsmændene bruger deres »videns- overskud« til at forfølge illegitime inte- resser. Tværtimod vil de givetvis i så høj grad som muligt søge at varetage rege- ringens og hjemmestyrets interesser vis a vis de private selskaber, søge at mediere mellem danske og grønlandske interes- ser, hvor disse divergerer o.s.v. (Man kan naturligvis heller ikke se bort fra en vis »bureaukratisk egeninteresse« i, at der sker noget på det pågældende om- råde). Problemet er måske mere, at det p.g.a. områdets tekniske karakter er van- skeligt for politikerne at opstille de del- mål, som embedsmændene skal styre ef- ter. Målene tenderer til at blive et pro- dukt af den proces, der fører frem til ud- formning af spisekortet. Igen kan man indvende, at det ikke adskiller grøn- landsk oliepolitik fra oliepolitik andre steder i verden. Hvor i de olieproduce- rende lande finder man den olie- og skatteminister, der er inde i samtlige de- taljer for afskrivninger på boreudstyr el- ler fastsættelse af transfereringspriser på råolie? En forskel fra de fleste andre oliepro- ducerende lande er det dog, at det em- bedsapparat, der udformer oliepolitik- ken, er placeret flere tusind kilometer fra det samfund, der direkte vil blive 243 [14] berørt af olieaktiviteterne. Og det kan gå hen og blive en væsentlig forskel. I den indledende fase af et olieprojekt føles dette måske ikke som noget større pro- blem. Men efterhånden som aktiviteter- nes omfang øges, og de sociale, økono- miske og miljømæssige effekter mærkes mere og mere direkte, er det ikke van- skeligt at forestille sig, at den admini- strative »fjernstyring« kan blive en kilde til spændinger i det dansk-grønlandske forhold. Kravet om overførelsen af rå- stofforvaltningen til hjemmestyret blev da også luftet af Siumut forud for lands- tingsvalget i 1983. Spørgsmålet er imid- lertid ømtåleligt, fordi det rokker ved en af grundpillerne i kompromiset om rå- stofordningen, og så vidt vides har em- net ikke været forhandlet med den dan- ske regering. Oliepolitikkens styringskade Når man diskuterer forholdet mellem embedsmænd og politikere, må man na- turligvis ikke glemme, at embedsmænde- nes rolle — og formålet i det hele taget med at opbygge et administrationsappa- rat pi olieområdet — i vid udstrækning er at kontrollere og styre en anden magtfuld faktor: de private olieselskaber. Moderne olieadministration er histo- risk set et produkt af de olieproduceren- des lande bestræbelser på at »klippe neg- lene« på en industri, der i kraft af sit tek- nologiske monopol i årtier har kunnet forvalte en naturressource næsten ene- vældigt og i høj grad til egen fordel. De erfaringer, der er gjort i andre lande, vil på mange måder kunne komme det grønlandske samfund til gode. Det olie- politiske styringssystem kan måske bedst illustreres som en styringskæde bestå- ende af følgende led: 1. Olieselskaberne. 2. Råstofforvaltningen. 3. Fællesrådet. 4. Regering/landsstyre. 5. Landsting/folketing. 6. Vælgerbefolkningen. 7. Den direkte berørte lokalbefolkning. Samfundsmæssig styring er altid styring af nogen og styring for nogen. Ideelt set skulle styringskæden fungere således, at regeringen og landsstyre i fællesskab sty- rede de private olieselskaber via råstof- forvaltningen og fællesrådet. Regeringen og landsstyrets fællesbeslutninger skulle omvendt afspejle ønsker og behov hos folketing/landsting, vælgerbefolkningen og lokalbefolkningen. Det vil være naivt at antage, at styringskæden rent faktisk fungerer efter denne idealdemokratiske model. En del af grundene hertil er alle- rede nævnt. Generelt kan det siges, at indflydelsesressourcerne (viden, tid, ka- pital, adgang til relevante beslutnings- fora etc.) er ujævnt fordelt på kædens led. Som forholdene i dag, er det næppe forkert at antage, at en forholdsvis stor del af den reelle indflydelse på et frem- tidigt olieprojekt i Østgrønland vil være koncentreret i kædens to første led: hos olieselskaberne og i embedsapparatet. Tilsvarende vil en forholdsvis ringe del af indflydelse være koncentreret i kæ- dens sidste led: hos den direkte berørte lokalbefolkning. Det vil ligeledes være naivt at tro, at der kan vendes radikalt op og ned på denne tilstand. Indgåelsen af en oliekon- 244 [15] cession indebærer nødvendigvis afstå- else af visse rettigheder til koncessions- haveren til gengæld for de forpligtelser, selskaberne påtager sig. I jo højere grad man fra det offentliges side ønsker at kontrollere selskaberne og være med i dag-til-dag-styringen af aktiviteterne (f.eks. via et offentligt olieselskab), jo større bliver ligeledes det embedsappa- rat, der skal styres af politikerne. Der opstår et »hvem-kontrollerer-kontrollan- terne« problem. En vis udjævning af indflydelsesressourcerne vil dog nok være mulig. Da det vil være det grøn- landske samfund, der først og fremmest kommer til at føle virkningerne af even- tuelle fremtidige olieprojekter, må det have størst interesse at se på, hvordan dette såvel på »nationalt« som lokalt niveau kan opnå større indflydelse på olieaktiviteterne. En overordnet oliepolitik En væsentlig forudsætning for, at hjem- mestyret kan præge udviklingen på olieområdet, er, at man har afklaret, hvad det er for mål, man vil stræbe efter at realisere. Uden en sammenhængende politik, bliver det let en stillingtagen fra dag til dag, der kommer til at dominere billedet. Manglen på klart formulerede målsætninger gør endvidere, at man ofte er tilbøjelig til at indtage en »vent-og- se-holdning« i de enkelte spørgsmål. Når en sag har kørt tilstrækkeligt længe på det administrative plan, opstår der imid- lertid et pres i retning af, at der skal træffes beslutning på det politiske plan, og det kan her være vanskeligt at stoppe aktiviteter, der har været i gang i læn- gere tid. Udarbejdelse af en generel olie- politik, således som det blev foreslået af fællesrådet for mineralske råstoffer i 1980, vil givetvis kunne give et langt bedre udgangspunkt, når væsentlige af- gørelser skal træffes. Med Jameson Land-koncessionen og oprettelsen af et dansk-grønlandsk olie- selskab, vil en del af brikkerne til den oliepolitiske mosaik være lagt, men der mangler endnu nogle, før et klart billede tegner sig af en grønlandsk oliepolitik. En oliepolitisk betænkning, der kulegra- ver problemerne omkring beskatning, beskæftigelses- og uddannelsespolitik, miljøbeskyttelse og arealanvendelse i Jameson Land, forholdet mellem olie- aktiviteter og de eksisterende erhverv m.v. kunne hjælpe med til at afklare mål og midler i oliepolitikken og forhindre, at al for meget af den offentlige styring kommer til at foregå efter »bakspejlprin- cippet«. En sådan betænkning vil samti- dig kunne være med til at kvalificere de- batten om olieudvinding i Grønland. Man må naturligvis være opmærksom på, at udarbejdelse af en overordnet olie- politik ikke blot løser nogle styrings- problemer, men samtidig vil være med til at blotlægge målkonflikter i det grøn- landske samfund. Hvordan skal man vægte det offentliges interesse i olieind- tægter i forhold til ønsket om miljø- beskyttelse? Hvordan skal man vægte ønsket om anvendelse af grønlandsk ar- bejdskraft i forhold til ulemperne ved pendling, dræning af kvalificeret ar- bejdskraft fra andre erhverv eller en for- øgelse af inflationen som følge af stærkt forøgede lønninger? Ingen af disse pro- blemer bliver imidlertid mindre af, at man søger at ignorere dem. 245 [16] »Governing and democracy åre war- ring concepts« (demokrati er uforenligt med det at regere), har den amerikanske samfundsforsker Samuel P. Huntington udtalt.18 Og alligevel ønsker vi, at en regering på en gang skal være effektiv og åben overfor befolkningens ønsker og behov. Konflikten mellem effektivi- tet og hensyntagen bliver ofte særlig vanskelig at løse, når det drejer sig om hensynet til et minoritetssamfund i for- hold til et majoritetssamfund. Scoresby- sund er et minoritetssamfund inden for det grønlandske majoritetssamfund — mindre end l % af Grønlands befolk- ning opretholder livet her ved mundin- gen: af verdens største fjord. Minoritets- og majoritetssamfundets interesser er ikke nødvendigvis sam- menfaldende. Landsstyret har lovet Scoresbysundbefolkningen en meget vidtgående beskyttelse overfor evt. ska- delige virkninger af olieaktiviteter i Jameson Land. En måde at sikre dette på kunne være at give lokalbefolkningen mulighed for mere direkte at give sin mening til kende om olieaktiviteterne inden for dens bosætnings- og fangst- område. Der har allerede været afholdt flere orienteringsmøder mellem fælles- rådet og kommunalbestyrelsen i Scores- bysund. En mulighed ville være at ned- sætte et permanent olieråd bestående af lokale repræsentanter. Gennem rådet kunne befolkningen løbende holdes un- derrettet om olieaktiviteterne, og sam- tidig kunne det fungere som lokalbefolk- ningens talerør overfor de centrale poli- tiske myndigheder i Nuuk og Køben- havn. Det bliver næppe Scoresbysund- boerne, der kommer til at bestemme, om der skal bores efter olie eller ej i deres »baghave«. Men måske kunne de få et ord at skulle have sagt om, hvordan det kommer til at foregå. Noter: 1. Folketingstidende 1974-75, 2. samling, Forhand- linger, bd. II, sp. 2868-2869. 2. Moses Olsen, »Dette er vort land«, Sujumut, nr. 16, 1975. 3. Folketingstidende 1976-77, 1. samling, Forhand- linger, bd. I, sp. 254. 4. Grønlands landsråds forhandlinger - efterårssamling 1975, p. 218. Otto Steenholdt havde allerede ved landsrådets forårssamling i 1974 bedt om at fa afklaret spørgsmålet »Hvem ejer Grønlands rig- domme?«. Efter hans egen opfattelse var svaret klart: de grønlandske rigdomme — d.v.s. under- grunden - tilhørte grønlænderne. Grønlands lands- råds forhandlinger — forårssamling 1974,pp. 43—44. 5. Grenlands landsråds forhandlinger - efterårssamling 1977, p. 203. 6. Information, 28.3.79. 7. Oplag til principiel drøftelse af eventuelle fremtidige olieefterforskningsaktiviteter i Grenland, Fællesrådet vedrørende mineralske råstoffer i Grønland, Dok. 49/80, 15. august 1980. 8. Atuagagdliutit/Grenlandsposten, 25. september 1980. 9. Landsstyreformand Jonathan Motzfeldts foredrag i Det grønlandske Selskab den 19. januar 1984, »Den aktuelle råstofsituation i Grønland«, ma- nus. 10. Grenlands landsråds forhandlinger — efterårssamling 1971,p. 116. 11. Grenlands landsråds forhandlinger — efterårssamling 1977, pp. 98-103. 12. Grenlands landstings forhandlinger — efterår 1980, p. 100. 13. Grenlands landstings forhandlinger - efterår 1982, bd. I, p. 269. 14. Grenlands landstings forhandlinger — efterår 198), fortryk. 15. Ibid. 16. Zetankning afgivet af kommissionen om hjemmestyre i Grenland, bd. I, 1978, p. 28. 17. Ibid. p. 30 og'Landstingsforordning nr, 1 af 2. februar 1981 om arealanvendelse, lands- og byplanlagning og bebyggelse, § 4 stk. 2. 18. Joel D. Aberbach m.fl., Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge Mass. 1981, p. 253. 246 [17]