[1] Grønlandske territorielle rettigheder Af Jens Brøsted Emnet for denne artikel er de grøn- landske inuit'ers besiddelse af det grøn- landske territorium, som den er kommet til udtryk gennem en systematisk og eksklusiv brug siden alders tid. En klar forståelse af forholdet mellem menne- ske, gruppe og landet indenfor inuit'er- nes begrebsverden, samt retsbegreber- nes funktion indenfor samfundskulturen er en nødvendig forudsætning for en vurdering af retstilstanden idag i spørgs- mål om rettigheder til landet. Karak- teren af den sædvanemæssige grønland- ske besiddelsesmåde og brug af landet er videre afgørende for en korrekt analy- tisk indplacering af grønlandske territo- rielle rettigheder i det større retlige sy- stem, som den danske koloniale annek- tering af Grønland, satte den grønland- ske retskreds ind i. Spørgsmålet om »ejendomsretten til Grønland« i en bredere og mere generel forstand blev debatteret i forbindelse med arbejdet i den grønlandske hjemme- styrekommission. Hjemmestyrekommis- sionen og dens sekretariat besad ikke den nødvendige saglige indsigt i pro- blemstillingen og den vurderede, at en sådan indsigt ikke var nødvendig for en afklaring af beslutningsproceduren i re- lation til mineralske råstoffer - og kon- flikten mellem danske og grønlandske interesser blev i kommissionen ind- snævret til at dreje sig netop om udnyt- telsen af mineralske råstoffer (Brøsted, 1979, specielt p. 58 ff; Foighel, 1980, p. 11). Forhandlingsresultatet, som kom til udtryk i hjemmestyreloven, fastlægger blot det almene princip, »at den fast- boende befolkning i Grønland har grundlæggende rettigheder til Grøn- lands naturgivne ressourcer« (Lov nr. 577, 1978 § 8 stk. 1). Den politiske proces har således over- ladt det til forskningen, domstolene og/eller senere politisk behandling at undersøge og vurdere territorelle rettig- heder i Grønland. Hjemmestyreloven har lovfæstet deri grønlandske befolk- nings »grunlæggende rettigheder«, og en fortolkning af dette begrebs indhold og rækkevidde må afhænge af den grøn- landske territorelle besiddelsesmåde og eventuelle retsmæssige indgreb deri. Problemstillingen indgår som et cen- tralt led i et fællesnordisk, komparativt 201 [2] forskningsprojekt om urbefolkningernes retsstilling i de nordiske lande. Ved siden af det dansk/grønlandske forhold er problemet aktuelt, ikke mindst i det brændende spørgsmål om samernes ret- tigheder til land og vand i Finland, Norge og Sverige. Forskningsprojektet søger at vurdere spørgsmålene ved at analysere artikulationen mellem tre rets- lige niveauer: urbefolkningens, national- statens og international ret, og det be- handler løsningen af konflikter mellem de enkelte retsniveauer. På baggrund af en konkret rethistorisk forståelse af ur- folkenes retslige stilling i Norden, vur- deres forudsætningerne for at en teori om oprindelige rettigheder kan fungere som et effektivt beskyttelsesredskab og som en konfliktløsende mekanisme i de nordiske lande (Urfolksret. . .1982, se også Brøsted, red., 1983). Projektet er iværksat af de samfundsvidenskabelige forskningsråd i Danmark, Finland, Nor- ge og Sverige gennem rådenes sam- arbejdsudvalg, Nordisk samarbejdsnævn for samfundsforskning (NOS—S). Det nordiske forskningsprojekt for- ventes afsluttet 1986 og det følgende skal derfor ses som en rapport fra forsk- ningens værksted. Artiklen er baseret på uddrag af en arbejdsrapport til NOS-S, foråret 1984, om arbejdet med det grøn- landske retsmateriale. Indholdet må der- for ses som foreløbige formuleringer, som også kan have interesse for en bre- dere kreds ved at bidrage til en proble- matisering og diskussion af grønlandske retsforhold. Fremstillingen er baseret på arkivmateriale og litterære kilder, men dokumentationen reserveres til en ende- lig fremlæggelse af materialet, mens hen- visninger her er begrænset til det mi- nimale. En central antagelse ved projektets udformning har været, at urbefolknin- gens oprindelige og sædvanemæssige indre retsorden, dens lex lod, fortsættes uforandret efter suverænitetsskiftet, medmindre den annekterende koloni- magt/nationalstat eksplicit vælger at op- hæve den oprindelige retsorden helt eller delvist. Dette medfører f.eks. i relation til rettighederne til land og vand, spørgsmålet om det indfødte folks sædvaneretslige besiddelsessystem er af sådan karakter, at man finder anven- delse for reglen om, at et blot og bart suverænitetsskifte ikke ændrer eller mindsker forud eksisterende, private ret- tigheder. Til belysning af disse spørgsmål har jeg valgt at undersøge den traditionelle grønlandske retstilstand, stedets ret, i relation til disposition, brug og frugt- nydelse af territoriets enkelte elementer, ressourcer i og på land og vand. For at undgå ubeviste overføringer og analo- gier fra danske/vestlige ejendomsretlige kategoriseringer i karakteristikken af de grønlandske retstilstande, har jeg beteg- net dette tema »territorielle rettigheder i Grønland« (afsnit I). Efter analysen af den traditionelle lex loci følger spørgsmålet om dansk ind- greb og forandringer heri. En af de mest centrale og manifeste danske regulerin- ger af brugen af det grønlandske terri- torie gennemførtes i nyere tid med lov- givningen om arealanvendelse i Grøn- land. En nærmere undersøgelse af mate- rialet og forudsætningerne for areal- anvendelsesloven havde derfor i flere år 202 [3] stået på ønskesedlen, og da jeg i foråret 1983 omsider opnåede et vist gennem- brud for ønsket om adgang til grøn- landsministerielle arkivalier som er yng- re end 50 år (den normale regel for ar- kivadgang) iværksattes en undersøgelse af dette tema (afsnit II). En nærmere undersøgelse af sags- akterne omkring den grønlandske areal- anvendelseslov var endvidere ønsket, fordi jeg på forhånd - fra Grønlands- rådets (fortrolige) Dok. nr. 12/75 af 27.5.1975 — vidste, at man under lovens forberedelse havde behandlet grønland- ske territorielle rettigheders karakter i forhold til grundlovens ekspropriations- beskyttelse - og i et vist omfang diskus- sionen om oprindelige folks rettigheder i andre lande. Mens grundlæggende træk ved grønlandske territorielle retssædva- ner er bevaret til i dag, hvor de - delvis kodificeret - udfolder sig indenfor en offentlig-retlig regulering, så afviger de — efter forholdets natur og rettigheder- nes funktion indenfor samfundskulturen — afgørende fra danske ejendomsretlige forhold. Accepterer man den folkeret- lige regel, at et rent suverænitetsskifte ikke ophæver eller ændrer eksisterende private rettigheder, bliver det derfor et offentligretligt spørgsmål, hvilken stil- ling den grønlandske lex loci har i for- hold til grundlovens ejendomsbeskyt- telse. Spørgsmålet kan med andre ord ikke bedømmes efter ret interne, danske privatretlige kriterier. Ved den »over- sættelsesproces« fra et retssystem til et andet, som retsmødet ved annektionen tilsiger, er spørgsmålet derimod om det grønlandske besiddelsessystem - analogt med det danske — er af en sådan klasse, at de grønlandske borgeres rettigheder er beskyttet på linje med andre medbor- geres rettigheder? Der har således været god grund til at behandle grundlovs- beskyttelsen som tema (afsnit III) i nær tilknytning til temaet territorielle rettig- heder i Grønland. Den nære analytiske sammenhæng mellem temaerne I—III be- kræftes envidere gennem det følgende case-tema. Den danske grundlov - og med den frihedsrettighederne — udstraktes ved grundlovsrevisionen 1953 til også at omfatte Grønland. Det er dog i flere sammenhænge oplyst, at man også før 1953 søgte at administrere som om fri- hedsrettighederne var gældende i Grøn- land, således f. eks. i afsnittene om »human rights« i Rapporterne om Grøn- land som ikke selvstyrende område, af- givet til FN indtil 1954. Heri anføres indgreb af ekspropriativ karakter. Et fremtrædende eksempel på erstat- ning for tab af fangstområder findes i forbindelse med de amerikanske base- områder m.m. i Grønland. Disse sager er fremdraget som centrale cases — dels på grund af deres principielle interesse, men også på aktuel foranledning. Sager- ne i dette tema (afsnit IV) er delvist publiceret med en behandling af to aspekter (i) erstatningsspørgsmålet og (ii) beslutningsretten i forhold til nye militære anlæg ifølge arealanvendelses- og hjemmestyrelovgivningen. I. Territorielle rettigheder efter grønlandsk lex loci En autoritativ, samtidig fremstilling af den grønlandske territorielle besiddel- sesmåde før kontakt/kolonitiden (den 203 [4] etnografiske nutid) findes af gode grunde ikke. Analysen af traditionelle grønlandske retssædvaner må derfor sammenstykkes af kilder fra 1700-tallet og frem til levende retsopfattelser i dag. Dette skaber sædvanlige kildekritiske problemer. Kilderne er af vekslende kvalitet, udfærdiget med forskellige for- mål og kan være udtryk for interesse- varetagelse. De er endvidere blevet til på tidspunkter, hvor den samfundsmæs- sige ændringsproces som følge af koloni- sationen var igang. Skønt kildeproble- meme ikke er usædvanlige, kan de dog hidtil ikke siges at være løst tilfredsstil- lende. Da der imidlertid er en betydelig kontinuitet både i tid og rum, har jeg fundet det afgørende, at søge frem til en så præcis forståelse af den grønlandske besiddelsesmåde som muligt. Dette har ikke kun historisk interesse, men er af den største betydning for forståelsen af retsforholdene i Grønland i dag. Den grønlandske sædvaneret er ikke et enkeltstående fænomen, men et led i en fælles inuit retskultur, som spænder over hele det arktiske og subarktiske område fra Sibirien over Alaska til Grønland og over en tusindårig historie. Der er betydningsfulde variationer i den lokale kultur, men fællestrækkenes over- levelsesevne taler om de sociale og kul- turelle elementers systematiske og over- legne tilpasningsevne. Jeg har derfor fundet det rimeligt også at inddrage materiale fra andre inuitgrupper, hvor det kan bidrage til at skærpe analysen af territorielle rettigheder i Grønland. Nyere fremstillinger af den grøn- landske besiddelsesmåde har fremhævet to modsatrettede tendenser, hvoraf den ene kan føres tilbage til individets prin- cipielle handlefrihed og selvbestemmel- sesret i det grønlandske samfund. Da ingen kan gøre sig til herre over fangst- dyrene kan enhver i princippet fange hvor han vil. Modsat er det tilknyt- ningen til lokalsamfundet, som sikrer adgang til fangst på bopladsens fangst- område, og bopladsen som regulerer fangstområder og brugsmønstre (Peter- sen, 1963 og 1965). Teknologiske begrænsninger i trans- rjortmidlernes rækkevidde, emotionel og kognitiv tilknytning til og tilegnelse af distriktet såvel som sociale og over- naturlige sanktioner tenderede imidler- tid til at frembringe forholdsvis faste brugsmønstre for en bestemt person- kreds indenfor et forholdsvis snævert fangstområde. Det er således den sidste af de to tendenser, som dominerer i det faktiske brugsmønster. Denne tolkning støder imidlertid an mod en tese om at landet og dets pro- dukter er frit for alle og enhver, som i centrale dele af den juridiske grønlands- litteratur er blevet optaget som »(hoved) regel«. Vi er her ved et særligt kildekritisk problem, da arbejdet med de skriftlige kilder snart afslører visse dominante kil- der, hvis udsagn repeteres hos andre autoriteter uden overbevisende faktisk eller retlig argumentation. Sådanne dominante kildeudsagn kan enten bygge på ubeviste etnocentriske tendenser, på interessevaretagelse eller på nøgtern fremstilling af de faktiske forhold. For at opnå en nærmere afklaring af ud- sagnenes gyldighed er det derfor nød- vendigt at undersøge forholdets na- 204 [5] tur og funktion indenfor samfunds- kulturen. Diskussion: Efter materialebehandlingen fremgår at generelle territoriale rettigheder efter den grønlandske lex loci kan frem- stilles ud fra to forskellige juridiske teo- rier med henblik på kredsen af brugs- berettigede. Begge teoretiseringer er måske lidt for »firkantede« i deres vest- lige tilsnit, jvnf. Robert Petersens an- mærkninger ovenfor: 1. Lokalsatrrfundstilknytning: Retten til at deltage i brugsudøvelsen opnår den enkelte gennem sit medlemskab af lokal- samfundet. 2. Fri tilegnelse: Efter denne opfattelse er udnyttelsen af de grønlandske res- sourcer fri og åben for enhver. Talsmænd for den sidste opfattelse finder man især blandt personer med forankring i dansk opfattelse, mens den første opfattelse formuleres blandt folk med nærmere tilknytning til grønland- ske brugs- og rettighedsopfattelser. Som det fremgår ovenfor, er den første teori nærmest ved de faktiske forhold i et ikke-regel-orienteret samfund. I den statslige praksis synes lokalsamfunds- teorien at ligge til grund for Bosættel- sesregulativerne for Nord- og Sydgrøn- land af 18.6.1913, (B&K 1913, p. 50 + 140). - Regulativerne er optaget i Ro- sendals regelsamling/administrations- håndbog (1950, B, II, pkt. LE.: 12 b), men Ministeriet for Grønland har endnu ikke været i stand til at oplyse om regu- lativerne er gældende eller ophævet. Den juridiske ekspeditions undersø- gelse af den materielle ret i Grønland er et eksempel på at kildeprøvningen ikke altid er let. I spørgsmålet om territorielle rettigheder i Grønland placerede ekspe- ditionen sig midt mellem de to modsat- rettede tendenser, men erkendte dem ikke som sådan, idet den uden nærmere diskussion udnævnte den dominante kil- detradition til at være »hovedreglen«, dog med den ikke uvæsentlige tilføjelse at retten til fangst, fiskeri og jagt er for- beholdt grønlænderne (Jurex II, p. 2). Trods ekspeditionens opgave at under- søge retssædvaner, har dens vestlige hjemmelsfokus bidraget til en ikke tilfredsstillende afvejning af kilderne. Ekspeditionen har her siddet Ørsteds advarsel overhørig, når Ørsted om »Ingens Ting« siger, at den store del af disse snarere er at anse som ting, der virkelig er underkastet ejendomsret, og at kun enkelte bestemte ting af denne slags i loven er blevet forbeholdt kongen (Ørsted, 1831, 226 f). Valget mellem to juridiske teorier er ikke uden betydning, da det kan have — og har haft - betydning for vurderingen af de territorielle rettigheders karak- ter, som det vil fremgå nedenfor under behandlingen af grandlovsrelationen (III). Indenfor de generelle territorielle rettigheder kan enkeltindivider, evt. flere, opnå fortrinsrettigheder til brugen af en bestemt del af territoriet. Brugen er ekskusiv og overdragelig, og særrettig- heden hviler på tre kriterier (hvoraf det 3. almindeligvis overses): 1. regelmæssig brug, 2. investering af arbejde eller materialer i evt. fast indretning (ikke ubetinget nødvendig) og 3. samfunds- mæssig anerkendelse af rettighedens eksistens. 205 [6] Ophører brugen hjemfalder rettig- heden igen til kollektivet og indgår påny i lokalsamfundets generelle territorielle rettigheder. Det ses, at her er alles ret til at fange, hvor man vil, yderligere af- grænset. I virkeligheden synes de indivi- duelle fortrinsrettigheder kun at være en variation af lokalsamfundets mere gene- relle specifikationsproces indenfor dets område. Mens direktøren for Grønlands Styrelse i 1927 overfor Rigsdagen be- tegnede særrettighedens besidder som »ejer«, vil man se at der er tale om en brugsrettighed afledt fra det besiddende retssubjekt. »Grønlandsk hævd« fore- kommer at være en mere passende klas- sifikation for denne rettighedstype - til forskel fra det danske hævds institut som efter domstolspraksis ikke finder anvendelse i Grønland. Hjemfaldsretten, som også er optaget i kodificeret dansk ret for Grønland, er under engelsk ret omfattet af ekspro- priationsbeskyttelsen (Sakariyawo Oshodi v. Moriamo Dakolo, A.C. (1930) 667 at 671; distinguishing A.modu Tijani v. The Secretary, Southern Nigeria, 2 A.C. (1921) 399). ILetssubjektet: I et arbejdsnotat anfører jeg det grønlandske lokalsamfund som retssubjektet. Der er imidlertid en række detail- spørgsmål, som søges afklaret med hen- syn til retssubjektets afgrænsning, som ikke er helt enkle. Dette emne er under problematisering og konsultation, og jeg antager at et kommende arbejdsnotat vil lægge op til en yderligere diskussion af problemstillingen. Formentlig vil løs- ningen ligge i en tværfaglig eskimologisk 206 analyse af lingvistisk, etnohistorisk og juridisk materiale. Det er dog muligt at kildematerialet på grund af de tidlige kilders utilstrækkelige samfundsbeskri- velser og på grund af demografiske for- skydninger ikke vil tillade en endegyldig konklusion. Dette problem er imidlertid af mere teoretisk art, og tilfredsstillende prak- tiske løsninger - i overensstemmelse med samfundsudviklingen - ligger nær for hånden. Generelt kan det med nogle forbehold antages, at det grønlandske retssubjekt er mere fleksibelt udformet, mindre for- melt organiseret og de territorielle af- grænsninger noget mindre skarpe end i den samiske sidaa organisation. II. A.realanvendelsesloven De traditionelle grønlandske brugsfor- mer er fortsat stort set uforandret op til vor tid i formel forstand. Det vil sige, at udøvelsen jurisdiktionelt ikke er regu- leret, mens den faktiske brug er udviklet __af grønlænderne på baggrund af økolo- _giske og teknologiske forandringer, øko- nomiske tilskyndelser samt ikke mindst de voldsomme demografiske forskyd- ninger efter nyordningen i 1950'erne. Nyordningen medførte stigende of- fentligretlige indgreb, som også regu- lerede brugsmønstre og territorielle ret- tigheder. Ikke mindst planlægningen af mine- og olieindustri i Grønland med- førte ønsker om muligheden for statslige areal tildelinger også udenfor konces- sionsområderne. Samtidig med den centralistiske tendens arbejdede Byrde- og Opgavefordelingsudvalget med en decentralisering af statslige opgaver til [7] kommunerne, og der forhandledes hjem- mestyre for Grønland, mens areal- an vendelsesloven forberedtes 1973— 1977. Samtidig med at arealanvendelses- loven arbejdede på grundlag af gamle grønlandske principper om opnåelse af særrettigheder til visse dele af territoriet, indkorporeredes centrale principper fra det nye danske planlovsystem. Endelig er fredningsloven (1980) et led i det lov- komplekssammenhæng loven indgår i. Arealanvendelsesloven afløser be- kendtgørelser om bebyggelse i de vest- grønlandske byer fra 1953 og 1963, som kun var gyldige indenfor bygrænserne. Arealanvendelseslovens område er nu overgået til hjemmestyret hvis regu- lering har været baseret på det danske forbillede, men med ophævelse af de stærkeste centralistiske tendenser. Hjem- mestyret arbejder p.t. på en revision af loven med henblik på ophævelse af den komplicerede arv fra det danske plan- lovsystem. Diskussion: Ved siden af lovens selvstæn- dige indhold, udviklingen heri og lovens afgrænsning i forhold til andre regelsæt er to forhold af særlig interesse: a. lovens konfliktpotentiale mellem traditionelle grøn- landske brugsformer og nye udnyttelses inter- esser: Lovudvalget havde oprindelig indsat en erstatningsbestemmelse til beskyt- telse af bestående rettigheder eller er- hvervsudøvelse. Med manglende for- ståelse for forholdet mellem grønlandsk og dansk ret afvistes dette af danske sag- kyndige på planlovsområdet af frygt for afsmitning på danske forhold. Lands- rådet fastholdt imidlertid problemstil- lingen om oprindelige rettigheder og krævede en undersøgelse af fremmed rets indhold i forbindelse med ekspro- priation af kollektive fangst og fiskeret- tigheder. Ministeriet imødekom ikke dette, men folketinget indføjede en revi- sionsbestemmelse med henblik på en vurdering senest 1981—82 af erstat- ningsspørgsmålet. Dette negligeredes ved udarbejdelsen af overdragelsesloven 1980, som overførte området til hjem- mestyrets kompetance. Efter overtagel- sen af området må det antages at lovgiv- ningsinitiativet i spørgsmålet nu er pla- ceret hos hjemmestyret. Der førtes i forbindelse med lovfor- arbejderne nogen overvejelse om den grønlandske brug var omfattet af grund- lovens ekspropriationsbeskyttelse, jvnf. afsnit III. En korrekt løsning af spørgs- målet forudsætter imidlertid en korrekt forståelse af den grønlandske lex loci. Dette gælder også for: b. tnyndighedsbeføjelsens placering: Proble- met er nært knyttet til spørgsmålet om retssubjektet ovenfor, idet det er lokal- samfundet som afgiver fortrinsrettig- heder til enkelte dele af territoriet til brugsberettigede. Ved forberedelsen af arealanvendelsesloven blev der på util- strækkelig grundlagsviden om praksis taget stilling til fordel for ministeren imod kommunalbestyrelserne (og lands- rådet) — hvilket bl. a. må ses på baggrund af det daværende råstofkontors stærke stilling. Det var modsætningen mellem centralistiske — decentralistiske kræfter som afgjorde spørgsmålet - ikke kend- skab til grønlandske territorielle rettig- heder. Tolkningen af eksisterende grøn- landske territorielle rettigheder kan 207 [8] imidlertid ikke afgøres ud fra fremtidige, spekulative økonomiske interesser. Denne anomali udfra et grønlandsk retssynspunkt er nu i hvert fald delvis ophævet med landstingsforordningen om arealanvendelse m.m. af 2.2.1981, hvor ministeren for Grønlands beføjel- ser — specielt udenfor byområderne — er bortfaldet. Arealanvendelsesloven er endvidere interessant i forhold til råstofudnyttelse i lokalt regi under mineloven før og efter hjemmestyret. HL Grundlovsbeskyttelsen Beskyttelsen af urbefolkningernes res- sourcegrundlag og livsform står centralt i historiske og nutidige forsøg på en folkeretlig sikring af de indfødte folks retsstilling. Denne beskyttelse er af generel og principiel karakter, ikke spe- cifik efter forholdene omkring den enkelte stat eller minoritet. National- stat og urbefolkning har derfor en vis handlefrihed i udformningen af den interne retsbeskyttelse. Når det gælder beskyttelsen af urbefolkningens territo- rielle rettigheder til land og vand er spørgsmålet af dobbelt karakter; for det første om den forfatningsretlige ejen- domsbeskyttelse er udformet på en må- de så den beskytter urbefolkningens be- siddelsesmåde på lige fod med den dominerende kulturforms besiddelses- måde, og for det andet om det folkerets- lige minoritetsværn af hensyn til livs- formen giver en beskyttelse, som rækker videre end den forfatningsretlige beskyt- telse? Når det gælder det første spørgs- mål anses diskriminationsforbuddet og lighedsgrundsætningen for klare folke- 208 retlige begrænsninger på den statslige handlefrihed, mens det andet spørgsmål er mere åbent (jvnf. dog ILO 1957). Der er således flere både internretlige og folkeretlige grunde til, at forholdet mellem territorielle rettigheder i Grøn- land og den forfatningsretlige beskyt- telse har stået centralt i arbejdet. I ind- ledningen til en rapport fra et projekt- forberedende seminar, »Urfolksret i Norden«, kunne jeg således bemærke, at det kun er Danmark af de nordiske Jande, som ikke klart har tilkendegivet at tgfønlændernes territorielle rettigheder ^er omfattet af forfatningens ekspropria- tionsbeskyttelse (Brøsted, red., 1983, p. 8). Der er imidlertid klare paralleller til den juridiske erkendelsesproces, som har ført til anerkendelse af grundlovs- beskyttelsens anvendelse i de samiske områder. Til vurderingen af om urbefolkningen har forfatningsretligt beskyttede rettig- heder hører på en ene side spørgsmålet om urbefolkningen har en etableret be- siddelsesmåde og -praksis, og på den anden side om den forfatningsretlige beskyttelse af ejendomsretten er af en sådan karakter at urbefolkningens besid- delsesmåde^er beskyttet eller ej (i det føl- gende forudsættes, at den forfatningsret- Uge beskyttelse ikke er i konflikt med folkeretten). Jeg skal ikke gennemføre denne un- dersøgelse her, men benytte lejligheden til at pege på nogle centrale problem- stillinger og dertil hørende konsekven- ser. Jeg skal samtidig antyde, at diskus- sionen af forholdet mellem den faktiske, brugsmæssige virkelighed og den ind- holdsmæssige rækkevidde af retslige be- [9] greber er velegnet til at rejse bispørgs- mål om anvendelsen af andre grundlæg- gende retsbegreber, f.eks. om den faste, kollektive brug efter grønlandsk rets- sædvane er anvendelig som grundlag for ejendomshævd baseret på anderledes tids brug? Diskussion: Allerede den juridiske ekspe- dition pegede i sin betænkning på, »at tanken om at forlange erstatning for skade forvoldt ved ulemper hidført ved forsætlige, men i og for sig forsvarlige indgreb i bestående interesser, ikke er fremmed for grønlandsk tankegang. Dette har navnlig ytret sig ved foran- staltninger, der hindrer en hidtidig ud- nyttelse af jagt eller fisketerritorier.« (Jurex II, p. 82f). Ekspeditionen så der- for ikke noget til hinder for at indføre faste regler herfor. Ikke desto mindre har ekspeditionens resultater i vid ud- strækning været anvendt som grundlag for at grundlovsbeskyttelsen ikke omfat- ter kollektive territorielle rettigheder i Grønland, mens beskyttelsen af de indi- viduelle fortrinsrettigheder synes min- dre problematiske. Spørgsmålet om den grundlovsmæs- sige nødvendighed af en erstatningsbe- stemmelse vedrørende indgreb i kollek- tive grønlandske fangst- og fiskerirettig- heder blev, som anført, behandlet under forberedelsen af arealanvendelsesloven. Ved siden af en uskønsom sammenblan- ding af danske, grønlandske og norske retsprincipper med heraf følgende fejl- slutninger, en manglende indsats for at gennemføre de nødvendige undersøgel- ser og løsningen af de praktiske proble- mer, som er forbundet med enhver erstatningsudmåling, var det statslige grundlag for en afvisning af beskyttelsen at »retsordenens almindelige regler« (?) gav fri adgang til brugsudøvelse for alle og enhver. Dette hviler imidlertidpå en tvivlsom tolkning af den grønlandske besiddelsesmåde. Territorielle rettigheder under den grønlandske lex loci kan skitseres i to alternative modeller med forskellig kon- sekvens: 1. Fri tilegnelse: udnyttelsesadgang for alle (allemandsret) — dog underlagt visse undtagelser eller begrænsninger for særlige territorielle elementer —» ingen grundlovsbeskyttelse; ind- greb er almindelig regulering af ejen- domsrettens grænser. 2. LokalsatKfundstilknytning: fangstterri- toriet kan karakteriseres som fælled for personer med brugsadgang (al- mindingsret) — særlige fortrinsrettig- heder kan opnås/indrømmes inden- for den kollektive ret —> grundlovsbeskyttelse; indgreb medfører erstatning, hvis de forår- sager tab og skade i brugen. Forholdet mellem de generelle terri- torielle rettigheder og fortrinsrettig- heder er som anført (I) konsistent i den sidste model, men uafklaret i den første, hvilket bl.a. ses på hjemfaldsretten. Den første model sammenkædes ofte med en uargumenteret analog med Jyd- ske Lov (1241) IH, 61 & I, 53, »Hvor alminning er, der ejer kongen jorden og bønderne skoven«, dvs. brugen. Efter analogien kan Grønlands jord antages at tilhøre det offentlige, således at det offentlige kan gøre brug af et territorielt element betinget af en offentlig tilladelse. 209 [10] At Jydske Lov ikke hører til den grønlandske lex loci og aldrig er ud- strakt til at gælde for Grønland efter kolonisationen er kun en enkelt inkon- sistens i denne sammenhæng. En anden er, at den statslige praksis i det store hele viser at den grønlandske brug i al- mindelighed og opnåelse af fortrinsret- tigheder ikke har været bundet til ana- logiens bemyndigelsesteori — som snart indsætter staten som bevilgende myn- dighed. En tredje inkonsistens hænger sammen med at Jydske Lov analogien netop er baseret på alminningsret og brugsrettigheder for almuen, dvs. for bøn- derne efter Jydske Lov og ved udstræk- ning til Grønland for fangerne og fisker- ne — og brugsrettighederne er klart grundlovsbeskyttede. Hermed bortfalder grundlaget for modellen der bygger på fri tilegnelse. Argumentationen omkring grund- lovsbeskyttelsens anvendelse i Grønland indeholder klare paralleller til vurderin- gen af samiske rettigheder og bygde- lagenes rettigheder i almenning i Norge. Dog har man fra dansk side aldrig for- søgt at forklare grønlændernes brug som en blot tålt brug eller uskyldig nyttesret, som man i visse perioder har gjort gæl- dende overfor samerne. Der er altså ikke ført nogen argumentation for, at en grønlandsk brug automatisk viger for en anden anvendelse, som er mere fordel- agtig for staten (som postuleret grund- ejer). Derimod har man - bl.a. under forberedelsen af arealanvendelsesloven — ført en argumentation baseret på sta- tens ret (som grundejer) til visse al- mindingstyper i Norge. Imidlertid har den danske stat — som interesseret part — ikke fulgt retsudviklingen i Norge: her er opfattelsen af bøndernes ret i almin- ding som en »allemandsret« forladt. Domstolene har fastholdt, at bønderne i bygdelaget har brugsret eller almin- dingsret, og at disse rettigheder er grundlovsbeskyttede. Den danske stats egen analogianven- delse peger således i retning af at den grønlandske besiddelsesmåde skal ind- placeres i den klasse af ejendomsretlige rettigheder, som er omfattet af grund- lovens beskyttelse. Dette bliver klarere ved en diskussion af grundlovsbeskyttelsens karakter. Ved forberedelsen af arealanvendelses- loven kom det til udtryk, at beskyttelse af kollektive, grønlandske fangst- og fiskerirettigheder ikke var omfattet af den type ejendomsrettigheder, som grundlovens fædre havde tænkt at be- skytte med ekspropriationsbestemmel- sen. Det udtaltes videre, at en sådan be- stemmmelse vil afvige fra almindelige danske retsprincipper og praksis, og at der således ikke efter Grundlovens ekspropriationsbestemmelser kunne rej- ses krav om erstatning. Man bemærker, at følgeslutningen er falsk. Det er ubestridt, at den grønland- ske besiddelsesmåde i princip og praksis afviger fra den almindelige danske, men man kan ikke modsætningsvis slutte, at grundloven kun skulle beskytte den dan- ske og ikke den grønlandske opfattelse af ejendomsbesiddelse. Vurderingen af spørgsmålet går derfor på om den dan- ske og den grønlandske besiddelsesmåde er ligevægtige; om de udfylder tilsva- rende funktioner i forhold til grund- 210 [11] lovens ejendomsbeskyttelse; hvad grundlovens fædre sigtede på med be- stemmelsen; hvordan den har udviklet sig og opfattes idag; samt endelig om be- skyttelsen - uafhængigt af 53-grund- loven - som forfatningsretlig sædvane og gennem praksis kan anses indført i Grønland. Da den grønlandske besiddel- sesmåde afviger fra den danske giver det envidere grundlag for overvejelser de lege ferranda om grundlovsbeskyttelsen i Grønland ikke bør praktiseres på en måde som er tilpasset forudsætningerne i den grønlandske besiddelsesmåde — specielt med henblik på at bevare hjem- faldsretten. Grundloven 1849 omfattede ikke Grøn- land. Alene af den grund er det klart, at grundlovens fædre ikke vurderede grundlovsbeskyttelsen i forhold til den grønlandske besiddelsesmåde og -brug. Derimod er det klart, at man på den grundlovgivende forsamling 1848-49 diskuterede ejendomsbeskyttelsen ikke blot i en snæver forstand som grund- ejendom eller huse, men i en langt bre- dere som f.eks. omfattede nærings- og brugsrettigheder, f.eks. jagtret og fæste- ret. Adelens forstrandsret kvalificeredes på den måde, at den havde en reel værdi og at den burde udløses mod en pas- sende godtgørelse. Endvidere diskutere- des ekspropriationsbeskyttelsen i et dy- namisk perspektiv, således at indhold og rækkevidde stod i forhold til samfun- dets udvikling og behov. Grundlovsgiverne begrænsede altså ikke ejendomsbeskyttelsen til det, der i den danske juridiske systematik betegnes som den fulde rådighedsret eller »ejen- domsret«. Domstolene og nyere teori har fulgt i samme spor. Karakteren af rettighederne i den grønlandske besid- delsesmåde gør det interessant, når Ross påpeger, at heller ikke nogen af ejendomsrettens enkelte kendetegn er en nødvendig betingelse for rettighedens beskyttelse efter grundloven, hverken den privatretlige adkomst, rettighedens omsættelighed eller særråden. Disse ejendomsretlige elementer genfindes i den grønlandske lex loci, men udfolder sig ikke efter de danske principper. Formelle elementer i danske retsprin- cipper kan således ikke anvendes for at afvise grundlovsbeskyttelsen af den grønlandske besiddelsesmåde. Det afgørende element som betinger grundlovsbeskyttelsen er derimod rettig- hedens reelle værdi, og at tab i eller af denne værdi for den eller de som — på foreskrevet måde — tvinges til at afstå rettigheden også udløses mod fuldstæn- dig godtgørelse. A/fRoss formulerer det: »Beskyttelsen ... omfatter formentlig alle ret- tigheder der efter deres natur skaber grund- laget for personernes økonomiske eksistens og virken« (Ross, 1966, p. 629 fif). På grundlag af dette ledende syns- punkt kan man opregne forskellige kate- gorier af rettigheder som hører til den beskyttede klasse. Hertil må høre både de generelle grønlandske territorielle rettigheder til jagt, fangst og fiskeri m. m. såvel som individuelle, afledte brugsrettigheder indenfor dette system. Rettighedens økonomiske karakter har ikke alene været anerkendt fra kolonisa- tionens begyndelse til idag; idet udnyt- telsen af de levende ressourcer konsi- stent har været klassificeret som det bæ- 211 [12] rende økonomiske grundlag for den grønlandske samfundsøkonomi, men den har også af kolonimagten været be- skyttet mod fremmede eller ikke-beret- tigedes brug ligesom den har været det økonomiske grundlag for selve den dan- ske kolonisation og suverænitetserhver- velse. Den grønlandske besiddelsesmåde sy- nes i kraft af den originale erhvervelse, besiddelse i alders tid og den faktiske og ubestridte raden at opfylde kravene også Til en fuld ejendomshævd, idet de territorielle elementer har været an- vendt på alle de måder, som efter de stedlige forhold er naturlige. Uanset om man anerkender en fuld ejendomshævd, eller en mere begrænset ret baseret på en sædvanemæssig grønlandsk brug synes den grundlovmæssige beskyttelse at være utvivlsom. Det er allerede vist at den juridiske ekspedition fandt, at det i den grønlandske retsopfattelse opleve- des som ret og rimeligt, at der ydedes er- statning ved tvangsindgreb i den grøn- landske brug, dvs. at en retlig forplig- telse forelå. Afslutningsvis er det værd at spørge, om en sådan retlig forpligtelse ikke fore- ligger uafhængigt af grundloven og dens udstrækning til Grønland 1953 som led i en fbrfatningsretlig sædvane, som om- fattede alle de danske lande. Ekspropria- tionsheskyttelsen var ikke noget nyt, der indførtes med grundloven 1849; den er med generalprokurør Christian Colbjørn- sen's (1749-1814) ord i forordningen af 17.10.1794 en følge af en »Statsklog- skabs og Billigheds Grundsætning«. Jernbaneforordningen af 5.3.1845 var indtil ekspropriationsprocesloven 1964 212 den grundlæggende lov i Danmark ved- rørende fremgangsmåden ved ekspro- priation, og forordningen fra 1801, som igen påberåber ældre retsforskrifter, var gældende i Norge indtil oreigningsloven fekspropriationsloven) 1960. Ekspropriationsbestemmelserne i jernbaneforordningen 1845 anvendtes som grundlag for ekspropriationsreglen i den danske undergrundslov 1932 og disse grundsætninger udstraktes til Grønland med Kgl. Anordn, nr. 135 af 27/4 1935 om udnyttelse af råstoffer i Grønlands jordbund. Herved sikres der bl. a. fuld erstatning til både ejer og brugsberettiget, såvel som for skade og ulempe i de tilfælde hvor arealafståelse ikke kræves. Minelovskommissionen for Grønland af 1960 fastholder beskyttel- sen af de tildels fra gammel tid, i ikke uvæsentligt omfang eksisterende brugs- rettigheder, og koncessionsvirksomhe- den må ikke være til hinder for jagt, fiskeri og lignende. Endelig oplyser staten som anført ovenfor selv overfor FN, at der admini- streredes som om grundlovens friheds- rettigheder, incl. ekspropriationsbeskyt- telsen, var indført i Grønland, og i tiåret før 1953-grundloven, som omfattede Grønland, ser vi at der udbetaltes erstat- ninger for tab af fangstområder efter de amerikanske baseanlæg (jvnf. IV). På denne baggrund er der rimelig grund til at antage eksistensen af en for- fatningsretlig sædvane, som yder en be- skyttelse af grønlandske, territorielle ret- tigheder mod indgreb eller tvangsmæs- sig afståelse - en beskyttelse som var -r«.—— ——----- 3 tilgængelig for grønlænderne i kraft af deres status via indfødsretten som stats- [13] borgere i det danske monarki. Den grønlandske lex lod nyder da også sta- tens garanti og beskyttelse gennem sty- relseslovene 1908 og 1925 (§§ 40-42). Dette fremmer igen den fortolkning, at rettigheder under den grønlandske be- siddelsesmåde er omfattet af grundlovs- beskyttelsen. »Afsmitning«. En tidlig formulering af modstanden mod en erstatningsbestem- melse i den grønlandske arealanvendel- seslov kom fra miljøministeriets ekspert i planlægningsspørgsmål, som mente at afgrænsningen af »bestående rettighe- der« var vanskelig, og som frygtede en afsmitning på retstilstanden i Danmark. Skulle en erstatningsbestemmelse med- tages til fordel for grønlændernes er- hvervsudøvelse af fiskeri og fangst, hvil- ket man kunne have forståelse og sym- pati for, måtte det helst ske i form af en skønsmæssig billighedserstatning, såle- des at kompensationen ikke fik juridisk forpligtende karakter. Planlæggerens frygt afspejler en manglende forståelse af forholdet mel- lem dansk og grønlandsk ret. En ret til erstatning som hviler på rettigheder un- der stedets ret og territorielle rettigheder i Grønland kan selvfølgelig ikke anven- des til at begrunde et erstatningskrav under intern dansk ret. Kun hvis ind- grebet har samme saglige karakter — dvs. står i et tilsvarende systematisk forhold til grundlovsbeskyttelsen — som et ind- greb i en faktisk brug og raden over en ressource af værdi, ville der være tale om erstatningsberettigende indgreb. Frygten for afsmitning fra Grønland til Danmark er så meget mere urimelig, da der i Danmark allerede findes regler på området, således i Lov om saltvands- fiskeri af 26/5 1965 §4 som forudsætter, at tilladelse til visse foranstaltninger på fiskeriterritoriet kun kan gives mod en »skadesløsholdelse til de erhvervsfiskere, hvis indtjeningsmuligheder vil blive be- rørt. . .« Erstatningen kan eventuelt helt eller delvist udbetales til en lokal fiskeri- forening. Denne lov gælder ikke for Grønland. H/T Forsvarsområderne som case-study Ved overenskomsterne afl941 og 1951 mellem Danmark og USA er der skabt grundlag for anlæg af amerikanske/ fælles forsvarsanlæg på Grønland, bl. a. med baser i Narsarsuaq, Kangerlussuaq (Sdr. Strømfjord) og Thule. Herved er til dels overordentlig betydelige områder unddraget grønlandsk brug. I en periode på 11 år udbetaltes der ved de første to baser erstatning for tab af fangstområ- der m. m., hvorefter betalingerne op- hørte 1950—52 uden nærmere begrun- delse. 1953 flyttedes befolkningen fra Uummannaaq og kolonien Thule til Qanaaq ca. 160 km mod nord, da dens forbliven på stedet var uforenelig med Thule Ak Base's eksistens og fortsatte udbygning. Forsommeren 1983 fremsatte ameri- kanerne ønske om tildeling af yderligere to arealer på den vestgrønlandske kyst til stationer i radarvarslingssystemet, DEW-line. Med deres analytiske relation til cen- trale temaer for projektet gav forholdene omkring forsvarsområderne et værdi- fuldt sagsstudie, som er behandlet i to aspekter (i) erstatningsspørgsmålene og 213 [14] (ii) beslutningsretten i forhold til nye militæranlæg ifølge arealanvendelseslo- ven og hjemmestyreordning. Materialet er delvist publiceret, men der foretages videregående undersøgelser. (i) Efter standsning af erstatningsbeta- lingerne i 1950—52 blev spørgsmålet gennem en længere årrække taget op i landsrådet, ligesom der fremkom nye er- statningskrav fra bl. a. Thule. Sagerne undergik en langsom sultedød »For lack of action«. På baggrund af det tilgængelige mate- riale redegjorde jeg i en artikel om »Amerikanske forsvarsanlæg på grøn- landsk jord« om sagsforløbet og det principielle indhold. Artiklen offentlig- gjordes i Danmark (Brøsted, 1983b) og i Grønland (Brøsted, 1983c) - ligesom den dannede grundlag for et magasin- program (interview) i Grønlands Radio om forsvarsanlæggene og oprindelige befolkningers retsstilling (d. 1.10.1983). Grønlands landsting tog erstatnings- spørgsmålene op under en debat om forsvarsområderne på efterårssamlingen d. 4.10.1983 (dagsordenens pkt. 13). Landsstyret tilkendegav herunder, at man ville tage erstatningsspørgsmålene op med regeringen. En større undersøgelse af Thule- basens anlæggelse, Thules flytning 1953 og befolkningens erstatningskrav offent- liggøres i bogform, foråret 1985 (Brø- sted og Fægteborg, 1985a og b). (ii) Problemet om placeringen af beslut- ningsretten i relation til nye militær- anlæg i Grønland strejfedes i den netop nævnte artikel om »Amerikanske for- 214 svarsanlæg på grønlandsk jord«. På bag- grund af debatten herom var der grund til at uddybe spørgsmålet i en nærmere undersøgelse af arealanvendelseslovene og deres forarbejder samt forholdet til Ejemmestyreloven. Dette skete forelø- bigt i et arbejdsnotat, som i udvidet og dokumenteret form tryktes i tidsskriftet Grønland nr. 1-2, 1984. Artiklen gav samtidig anledning til at rejse adskillige generelle problemstil- linger i lovgivningsprocessen for Grøn- land, og den er derfor også fremlagt som et studie i grønlandsk lovgivningsteknik. IJtteratur B&K .1913 Beretninger og kundgørelser vedrørende Sty- relsen af Grønland. Brøsted, Jens 1979 Et beskåret hjemmestyre - et kritisk essay om den grønlandske hjemmestyreordning. Rho- dos. København. 1983a (red.) Urfolksret i Norden — en rapport fra et nordisk forskningsseminar: Urfolksretten i skandinavisk retspraksis og teori. Hornbæk- hus, Hornbæk d. 12.-15. januar 1982. Institut for Eskimologi, Københavns Universitet. T983b Grønlænderne mellem magten og retten. Poli- tikens kronik d. 16.9.1983. . 1983c Amerikanske baser på grønlandsk jord. Atua- gagdliutit/Grønlandspostens kronik, nr. 39 (u. d.), 1983, p. 28 f. 1984 Arealanvendelse og forsvarsanlæg i Grønland — hvem bestemmer? Et studie i grønlandsk lovgivningsteknik. Tidsskriftet Grønland, nr. 1-2, 1984, pp. 29-44. Brøsted, Jens & Mads Fægteborg 1985a Expulsion of the Great People. Whe U.S. Air Force came to Thule. An Analysis of Colo- nial Myth and Actual Incidents, pp. 209-234 i TTative Poiver — Tbe Quest for A-Utonomy and Naiionalbood of Indijynous Peoples. A volume, Universitetsforlaget, Bergen, Forår 1985. 1985b Thule — fangerfolk og militæranlæg. En retlig- historisk undersøgelse af Thule basens anlæg- gelse, Thules flytning og befolkningens erstat- ningskrav. DJØFs Forlag, Forår 1985, ca. 220 pp. [15] Foighel, Isi 1980 Home Rule in Greenland. Meddelelser om Grønland, Man & Society, 1: 1980, Køben- havn. ILO, International Labour Organization 1957 Convention No. 107 concerning the Pro- tection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations in Independent Countries/Konvention nr. 107 om beskyttelse og samfundsmæssig indpas- ning af indfødte og andre stammer og stam- melignende befolkningsgrupper i uafhængige lande. Jurex — Den juridiske ekspedition til Grønland 1948-1949 1950 Betænkning afgivet af ... Hefte 2. Stencil, København. Lov nr. 577 1978 om Grønlands hjemmestyre af 29.11.1978. Petersen, Robert 1963 Family Ownership and Right of Disposition in Sukkertoppen District, West Greenland. Folk, Vol. 5, pp. 269-282. København. 1965 Some Regulating Factors in the Hunting Life of Greenlanders. Folk, Vol. 7, pp. 107-124. Rosendahl, Ph. 1950 Håndbog i gældende bestemmelser vedrø- rende Grønlands Administration. I—IV. Sten- cil, Grønlands Styrelse, København. Ross, Alf 1966 Dansk Statsforfatningsret II. Anden gennem- arbejdede udgave. Nyt Nordisk Forlag — Ar- nold Busck, København. Urfolksret.. . 1982 Urfolksret i nordisk retsteori og praksis. En komparativ undersøgelse med særligt hensyn til samernes og grønlændernes retsinstitutter og retslige stilling. En projektredegørelse til NOS-S i forbindelse med forskningsansøgning af 31.1.1982. 24 pp. Stencil. Institut for Eski- mologi, Københavns Universitet. Ørsted, Anders Sandøe 1831 Haandbog over den danske og norske lovkyn- dighed med stadigt hensyn til afdøde Etats- raad og Professor Hurtigkarls Lærebog. IV. Kjøbenhavn. 215 [16]